淺談國家地下水監測工程建設與管理

于 釙，張淑娜，姚 梅，宋 凡，王卓然

(1.水利部信息中心/水利部水文水資源監測預報中心，北京 100053；2.安徽省水文局，安徽 合肥 230022)

水是生命之源、生產之要、生態之基，是保障國家經濟社會可持續發展的戰略性、基礎性資源。地下水是水資源的重要組成部分，是我國北方地區的重要供水水源，是生態環境系統的重要影響因素。隨著城市化和社會經濟發展對水資源需求量的增大，長期不合理開采地下水，導致地下水超采區面積增大、地面沉降、海水入侵、地下水水源地污染等問題，地下水水資源已成為我國經濟社會可持續發展和人民對美好生活需求的制約因素。2014年全國地下水源供水量1 117億 m3，占全國總供水量的18.3%，其中河北、河南、北京、山西和內蒙古5個省(區、市)地下水源供水量占總供水量約一半以上[1]。地下水監測是水資源統一管理和保護的基本內容和重要手段，是一項長期的基礎性工作[2]，通過掌握地下水水位(埋深)、水溫、水質、水量等動態要素，研究其變化規律，科學的評價地下水資源，為地下水資源合理開發利用與有效保護提供基礎資料。

1 國家地下水監測工程概述

我國的地下水監測主要由水利部門和自然資源部門(原國土資源部門)開展，國家地下水監測工程建成前主要以人工監測為主，監測井多為生產井、民用井，站網布局不合理、數據時效性差、準確度低、信息服務能力薄弱。在此背景下，2015年9月，國家地下水監測工程開工建設。該工程特點是兩部共建、全部中央投資、點多面廣、技術復雜、地方水文部門共建共管，建設目標是優化我國地下水監測站網，提高站網密度，增加監測頻次，提高監測數據服務能力[3]。2020年1月，工程建設完成并通過竣工驗收。國家地下水監測工程共建成地下水監測站20 469個，其中水利部10 298個，自然資源部10 171個，初步建成全國性的地下水監測站網，站網密度達到5.8個/103km2，實現對我國大型平原區、盆地及巖溶區地下水動態的區域性監控[4]。

2 國家地下水監測工程建設管理

國家地下水監測工程建設管理涉及面廣，一方面需要協調兩部門之間的重大事項，另一方面需要協調項目法人、各級水文部門、監理公司、設計單位、施工單位的關系。從工程建設內容看，涉及水文地質、鉆井施工、信息采集、信息系統開發、信息傳輸與交換、信息存儲等方面。因此，該工程是一個跨部門、多領域、復雜的、綜合性的系統工程，其建設管理既不同于水利部門日常行政管理，也不同于一般的水利工程建設管理，是一個政策性強、關注面廣、操作性要求高、具有創新性和挑戰性的項目管理工作。國家地下水監測工程嚴格按照基本建設程序實施，實行項目法人責任制、招標投標制、項目監理制和合同管理制。水利部和項目法人在現有法律法規的基礎上，結合工程實際情況，制定了一系列規章制度和項目標準，確保做好工程建設管理工作。

國家地下水監測工程建設管理的環節很多，主要涉及管理機構及職能、管理程序、招標投標、工程監理、資金管理、質量控制、監督檢查、工程驗收、資產管理、運行管理等方面。

2.1 管理機構和職能

國家地下水監測工程成立水利部和自然資源部項目協調領導小組，負責合作建設過程中的重大決策與部署，指導、檢查兩部合作項目建設工作及落實情況，統籌協調、研究兩部合作過程中有關項目的重大事項。領導小組下設辦公室，分別設在兩部項目法人單位，兩部項目法人單位成立國家地下水監測中心管委會。

水利部是國家地下水監測工程(水利部分)的主管部門，成立了由水利部副部長為組長，水文局、水資源司、規劃計劃司、人事司、財務司等有關領導參加的水利部國家地下水監測工程項目建設領導小組，指導和監督本工程項目建設工作，協調自然資源部建立兩部聯席會議制度，研究解決項目建設中的重大問題。辦公室設在水利部水文司(原水利部水文局)，承擔領導小組的日常工作。

水利部信息中心(原水利部水文局)作為水利部分項目法人，全面負責本工程的建設管理工作。

項目法人成立水利部國家地下水監測工程項目建設辦公室(以下簡稱部項目辦)，具體負責本工程建設管理工作。

各流域機構水文局、各省級水文部門成立項目建設辦公室，按照項目法人授權或委托，負責本級項目建設管理和監督檢查工作。

2.2 管理程序

國家地下水監測工程是一項列入國家十三五規劃的戰略性工程，嚴格按照管理程序實施管理，通過明確各級建管部門的職責、任務和工作流程，確保工程建設管理工作的有序開展。

項目法人根據項目特點和具體情況，與各流域機構、省級水文部門簽訂授權書、委托書、廉政責任書，明確相關責任和建設任務。

部項目辦組織編制年度實施方案，嚴格執行初步設計報告中批復的各級項目建設內容、建設資金、建設周期。

部項目辦根據工程建設進度安排，審核匯總各流域機構和各省級水文部門年度建設計劃后，提出本工程的年度投資建議和建設計劃，經項目法人或部項目領導小組同意后，報送水利部。

水利部將本工程的年度投資建設計劃下達項目法人，由項目法人下達各流域機構和各省級水文部門年度建設任務。部項目辦根據自身承辦項目的年度建設任務和計劃，在開展全國工程建設管理的同時，根據有關規定組織本級和統一招標工作，招標完成后，由項目法人簽訂合同。各級水文部門根據有關規定組織招標工作，招標完成后，由項目法人簽訂合同。

項目法人建立國庫支付“零余額”賬號和賬戶，根據基本建設程序，按照財政性資金國庫集中支付程序進行支付。

流域和省級水文部門分別組織編制本級各類報表和單項工程財務決算，并按規定上報部項目辦審核匯總。部項目辦在流域和省級水文部門上報的報表和決算基礎上，編制整個工程的報表和竣工財務總決算，由項目法人上報水利部。

2.3 招標投標

招標投標是工程建設管理工作的關鍵環節，工程承建單位選擇的好壞，對工程建設的成敗至關重要[5]。國家地下水監測工程建設范圍廣，覆蓋除港澳臺以外的全國各地，為便于工程的建設管理，按照屬地管理原則，將工程劃分40個單項工程，根據其特點進一步細分為多個標段，采取不同的招標方式和組織形式。

2.3.1 招標投標方式

1)國家中心單項工程

(1)國家中心本級生產用房購置、裝修，水質實驗室建設等，由部項目辦組織公開招標；計算機采購、檔案室辦公設備、信息安全等級評測等按照國家相關要求，由部項目辦組織采用政府采購或邀請招標方式。

(2)涉及工程全局的信息服務系統建設、系統集成、工程監理、初步設計、監測站維護設備和巡測設備等，由部項目辦統一組織公開招標。

2)流域單項工程

流域中心建設內容較少，僅包含信息源建設與業務軟件本地化定制，由流域水文部門組織公開招標。

3)省級單項工程

(1)監測站土建工程。監測站土建工程是本工程的最基礎建設內容，由于站點眾多且分散、單井投資量較小，按各省監測站數量、分布范圍劃分為一個或多個標段，由各省級水文部門組織公開招標，選擇有資質和有施工經驗的單位承建。

(2)地下水水位監測儀器。地下水水位監測儀器設備是本工程信息采集傳輸的基礎設備，單個設備投資量小，各省大多劃分為一個標段，少數省劃分為多個標段，由各省級水文部門組織公開招標，在合格產品目錄中，擇優選擇設備廠商。

(3)軟件系統開發。省級中心軟件開發內容較少，僅包含信息源建設與業務軟件本地化定制，由省級水文部門組織公開招標，部分省由于工作量少，納入相關流域水文部門招標內容。

(4)高程引測和坐標測量。各省高程引測和坐標測量工作，按照財政部批復，采用單一來源方式，由項目法人直接委托各省級水文部門完成。

2.3.2 招標組織形式

各級委托招標人根據標段特點，選擇有資質、有經驗的招標代理機構，報部項目法人審批后，委托其辦理招標事宜。

按照《中華人民共和國招標投標法》和《國家地下水監測工程(水利部分)招標投標實施辦法》的規定，評標由招標人依法組建的評標委員會負責。評標專家的產生應符合有關法律法規，由招標代理機構在相關專家庫中隨機抽取，評標專家應客觀、公正的對投標文件提出評審意見。評標結果公示期結束且所有異議處理后，以書面方式確定中標人和發出中標通知書，擬定的合同書由項目法人審簽蓋章后生效。

2.4 工程監理

工程監理是受建設單位委托，根據法律法規、工程建設標準、勘察設計文件及合同，在施工階段對建設工程質量、進度、造價進行控制，對合同、信息進行管理，對工程建設相關方的關系進行協調，并履行建設工程安全生產管理法定職責的服務活動[6]。

由于國家地下水監測工程建設點多面廣、建設周期短、專業種類多，單個監理公司人員數量、專業配備難以適應本工程要求。因此，將水利部分劃分兩個監理標段，監理單位根據監理合同，依據監理規劃和監理細則，結合工程特點實施質量控制、進度控制、投資控制、合同管理、信息管理和協調各方關系，通過分工合作，實現工程監理目標。

2.5 資金管理

資金管理是工程建設的基本保證，是工程建設的基礎條件。國家地下水監測工程資金管理嚴格按照基本建設程序，遵守財政部、水利部制定的《基本建設財務規則》、《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》、《水利基本建設項目竣工財務決算編制規程》以及《國家地下水監測工程(水利部分)項目資金使用管理辦法》等規章制度。

工程財務管理由水利部統一領導和監督，工程資金由項目法人集中管理、統一支付，流域和省級水文部門按照項目法人授權或委托協助對資金進行監督與管理；工程資金嚴格執行相關規定用于經批準的工程項目，不得截留、擠占和挪用，做到?？顚Ｓ?，厲行節約，降低工程成本，防止損失浪費，提高資金使用效益。

2.6 質量控制

工程質量控制是工程建設的核心，是工程建設管理的重中之重。國家地下水監測工程質量由項目法人全面負責，設計、施工、監理以及設備、材料供應等單位按照《建設工程質量管理條例》、《水利工程質量管理規定》等有關規定和合同，遵照本工程相關質量監督手冊、驗收手冊、工程標準、變更規定等，對各自承擔的工作質量負責，實行工程質量終身負責制，工程質量一票否決制。對質量不合格的工程，必須返工，直至驗收合格，否則驗收單位有權拒絕驗收，項目法人有權拒付工程款。工程涉及的材料、設備等，必須有合格證，經過質量檢驗和現場抽檢檢測，嚴禁不合格的材料、物品等進入工程建設。

2.7 監督檢查

監督檢查是通過發現問題糾正問題，消除項目執行中的錯誤和偏差，保證工程質量，也可以預防腐敗，保障資金安全，提高項目建設管理水平。國家地下水監測工程作為國家重大建設項目，也是國家重點檢查和重點審計的項目。工程明確監督檢查制度，采取水利部專項稽查，項目法人監督檢查和中期審計，結合部項目辦監督檢查、流域和省級水文部門自查、地方水文部門日常巡查，重點檢查工程質量、進度和資金使用情況，做到及時發現問題，及時解決問題。對于挪用、截留建設資金的單位或個人，除追還相關資金外，還予以通報批評，情節嚴重的給予行政處分，構成犯罪的依法追究其刑事責任。

2.8 工程驗收

國家地下水監測工程驗收分為合同工程完工驗收、單項工程完工驗收和整體工程竣工驗收。

2.8.1 合同工程完工驗收

合同工程完工驗收是指某合同書中的所有建設任務完成后進行的驗收。驗收申請由承建單位提出，本級項目管理單位組織，驗收組由部項目辦(或流域、省級水文部門)、設計、監理、合同承建單位的5人以上單數代表組成，必要時邀請有關部門的代表和有關專家參加。

合同工程完工驗收前提交承建單位成果報告、設計單位意見和包含質量評價的監理報告。驗收時檢查合同范圍內所有建設任務的完成情況；檢查或抽查合同工程質量和試運行情況；對合同工程檔案進行同步驗收，檢查歸檔文件材料的收集、整理情況；檢查合同完工結算情況。

2.8.2 單項工程完工驗收

單項工程完工驗收是指國家中心和各流域、各省級水文部門承擔的本級所有建設任務完成后進行的驗收。單項工程完工2個月內，項目法人組織驗收，驗收組由項目法人、設計、監理、流域或省級水文部門的代表組成，必要時邀請有關部門的代表和有關專家參加。

單項工程完工驗收前，先進行技術預驗收，成立技術專家組，通過查閱資料、檢查工程完成情況、抽查監測信息報送情況等方式，對單項工程建設內容、質量、效益進行評價，提出技術預驗收意見。

單項工程完工驗收時檢查單項工程是否按批準的設計全部完成，單項工程建設質量情況，單項工程是否正常運行，固定資產登記與實物管理、價款結算、單項工程財務決算編制情況，技術預驗收發現問題的整改情況，以及單項工程檔案同步驗收。

2.8.3 整體工程竣工驗收

整體工程竣工驗收是指工程全部建設任務完成后的驗收，由水利部組織驗收。竣工驗收前，進行專項驗收、工程決算和財務審計、技術預驗收等，具體按照有關規定進行。

2.9 資產移交

資產移交是工程建設的重要環節，順利完成資產移交，工程項目方可進入常態運行。按照水利部統一安排，參加工程建設的各級水文部門與各級運行管理機構保持一致，因此，本工程辦理資產轉固后，受項目法人委托各級水文部門代為管理本級工程資產。

2.10 運行管理

運行管理是國家地下水監測工程能夠持續發揮作用的關鍵，做好運行管理工作、管理好工程和建設好工程同樣重要。由于工程建設期間，財政部批復了工程運行維護經費，從而實現了“邊建設、邊運行、邊發揮工程效益”的目標，避免“重建輕管”，開創了水利工程項目的先例。

工程運行維護涉及面廣、難度大，要建立切實可行的管理制度規范約束。按照《國家地下水監測工程(水利部分)運行管理辦法》，工程運行維護遵循“統一組織、分級管理”原則，通過明確運行管理機構和各級機構的職責、任務、目標，規定資金使用和合同管理程序，以及必要的人員構成，形成完整的運行維護管理體系，用管理制度來保證工程能夠長期穩定的發揮作用和效益。

3 結語

國家地下水監測工程通過設立管理機構，明確管理職能，建章立制，規范管理程序，分級管理，各司其職，保證了建設管理工作的順利實施。國家地下水監測工程的建設完成，解決了原來專用監測井少、人工監測為主、信息采集時效性差、服務能力低等突出問題，實現了地下水監測信息自動采集與傳輸，大幅度提高了地下水監測頻次和時效性，實現了國家、流域、省級、地市級四級平臺信息接收處理、共享交換、分析評價、資料整編等自動化處理，提高了地下水信息服務的能力和技術水平，是我國地下水監測工作的一次有益探索，也是地下水工程建設管理工作的成功實踐。