準公益性大中型水利樞紐工程投入和產出影響因素分析

戴軍利 肖宗偉

水利事業是推動國民經濟和社會發展的重要基礎性產業，它的發展直接影響著國民經濟和社會發展的前途。歷史上，興修水利，與自然災害作斗爭，歷來都是安邦治國的一項重要舉措，也是中華民族賴以生存和發展的先決條件。新中國成立后，國家和地方財政投入大量的資金興修水利，興建了一大批水利工程，形成了大規模的水利固定資產，取得了舉世矚目的巨大成就，初步完善并建成了城市防洪、排澇、灌溉、供水、發電等工程服務體系，為現代化城市和工業的繁榮發展提供了保障和補給，在抗御水旱災害，保障經濟社會安全，促進勞動力和生產隊伍可以持續健康地增長，保護自然資源以及改善自然生態環境都起著非常重要的作用。

一、開展準公益性大中型水利樞紐投入產出影響因素研究的意義

準公益性大中型的水利樞紐工程主要指的是以防洪、防凌、減淤、排澇、灌溉等功能為主，同時兼顧有養殖、生態、供水、發電等多種經營性功能的水利工程。但是，與以發電為主的水電站相比，以公益性為主的大中型水利樞紐工程不僅投資造價高，而且發電效益受到防洪、防凌、排澇等功能的影響，發電效率不高，發電量達不到設計標準等問題一直存在，加上防洪等公益性支出得不到補償、有關支出得不到扶持，致使財務效益低、還貸能力差、經營困難，嚴重影響了準公益性大中型水利樞紐工程的良性運行。

面對水利水電工程建設項目投資的增長，著眼于水利水電工程良性運行的迫切需要，對準公益性水利水電工程投入產出影響因素進行分析非常必要，對已經建成并投入運行的典型水利樞紐工程投入產出影響因素進行分析，為探求影響工程投入與產出的規律，進而提出優化工程投入產出的對策措施和相關建議，從而促進已建成準公益性大中型水利樞紐工程建立健全良性運行機制，使其更好地發揮出綜合效益創造有利條件。

二、工程投入影響因素

通常情況下，準公益性大中型水利樞紐工程投入對財務效益有很大的負向影響，投入增加會降低財務效益，投入減少會提高財務效益。在產出不變的前提下，準公益性大中型水利樞紐工程投入對其財務效益的影響程度主要是由投資、運營支出及其在公益性與經營性功能之間的分攤決定的。

1.建設投資及其分攤

項目總投資包括建設期間投資、建設期間利息和流動資金，水利建設項目建設投資一般分為樞紐工程和電力送出、供水和灌溉等配套工程，水利項目建設規模大、內容多，因此總投資較高。受到建設投資較高的影響，水利項目固定資產折舊、無形資產攤銷等固定成本數額較多，導致這部分固定成本在總成本中所占的比重較高。在產出相同的情況下，建設投資規模越大，水利項目財務效益就越差。通常來說，水利工程建設項目大致可分為專用和公用工程，財政資金主要應用于公益功能分攤的投資支出，而經營性功能除了要承擔本身分攤的投資支出以外，還要承擔建設期貸款全部的本金、付息。

2.經營成本及其分攤

項目運營支出主要是指經營成本，其中不僅有福利費、工資等一系列固定成本，還有燃料費、工程修理費、庫區維護費、材料費、管理費用等變動成本。在產出相同的情況下，經營成本越高，水利項目財務效益就越差。與建設投資的分攤相類似，水利建設項目可按照公益性功能與經營性功能對公用工程進行運營支出的分攤，其中公益性功能分攤的運營支出應當由財政資金補助，而經營性功能不僅要承擔自身分攤的運營支出，還要承擔全部運營期貸款的還本付息。

3.財務費用及其分攤

準公益性大中型水利樞紐工程還本付息計劃是在簽訂貸款合同時確定的，財務費用對于項目財務效益也有著重要的影響。項目業主投入資本金或者中央、地方撥款占水利項目建設投資的比重取決于業主資金實力或政府財政能力，這直接決定了項目需要融資的規模。項目融資規模（比例）越大，財務費用就越高，財務效益也就越差。與此同時，貸款年限、利率是項目貸款合同的主要和關鍵內容，其主要由貸款合同簽訂雙方自主協商確定。一般而言，貸款年限越長，能夠用于償還貸款的現金流就越多，項目財務效益也就越強；貸款年限越短，能夠用于償還貸款的現金流就越少，項目財務效益也就越弱。貸款利率越高，財務費用就越多，項目財務效益也就越弱；貸款利率越低，財務費用就越少，項目財務效益也就越強。

如上所述，財務費用應當由經營性功能承擔，但這只是理論上的分析，實際上還是由項目作為一個整體來償還銀行貸款本息，因此財務費用一般不進行分攤。

三、工程產出影響因素

通常情況下，準公益性大中型水利樞紐工程產出對財務效益有很大的正向影響，產出增加會提高財務效益，產出減少會降低財務效益。在投入不變的前提下，準公益性大中型水利樞紐工程產出對其財務效益的影響程度主要是由經營部分收入即供水、發電等效益決定的，具體是由供水量及水價、發電量及電價決定的。

1.水、電等產品價格

水利項目水價擬定方案主要有以下幾種：考慮現行市場供水價格并考慮水資源開發利用狀況預測的水價、國家有關部門特別是價格主管部門核定的水價、用戶承受能力范圍內的水價、成本水價、成本利潤水價、受水供水商定的水價等。水利項目電價擬定方案主要有以下幾種：參考現行平均上網電價并考慮電力市場變化因素預測的電價、政策性電價或價格主管部門核準的電價、用戶承受能力范圍內的電價、考慮盈利要求前提下按發電成本測算的上網電價、該地區近期其他水電站已經獲批的上網電價、供電公司協商可接受的電價等。

2.水、電等產品數量

水利建設項目的供水量主要受其來水量和庫容影響，而且一般情況下不同季節會有一定差別。水利建設項目的發電量主要受裝機容量以及其來水量影響，且需要考慮一定范圍內的線路損耗率和電廠自身用電率。

3.其他經營與公益性收入

除供水、發電收入外，準公益性大中型水利樞紐工程可能還有其他經營與公益性收入，如開展養殖等多種經營、獲得公益性功能承擔建設投資、經營成本以外的財政獎勵或稅收返還等。

四、不同類型水利樞紐工程投入產出的主導性影響因素

1.良性運行工程投入產出的主導性影響因素

就當前實現良性運行的準公益性大中型水利樞紐工程（以小浪底工程為例）而言，其公益性功能占比相對較低（可以體現為防洪庫容占總庫容的比重較小），因此與其建設規模、投資相比水、電產品數量相對充足。與此同時，受地區等影響，水、電產品價格較高，也為較高的經營性收入創造了充足的條件。良性運行工程投入產出的主導性影響因素是產出，大多數情況下產品的數量和價格與工程建設規模相比都有一定的優勢。

2.維持運轉工程投入產出的主導性影響因素

就當前基本維持運轉的準公益性大中型水利樞紐工程（以百色工程為例）而言，其公益性功能占比處于中等水平（可以體現為防洪庫容占總庫容的比重一般），因此與其建設規模、投資相比水、電產品數量也處于中等水平。與此同時，水、電產品價格處于中等水平，可以保障工程具有一定的經營性收入（也可能是數量少、價格高；數量多、價格低），基本覆蓋建設投資、經營成本（與固定資產折舊相比非主要部分）及財務費用。

3.運行困難工程投入產出的主導性影響因素

就當前存在運行困難的準公益性大中型水利樞紐工程（以尼爾基工程為例）而言， 其公益性功能占比相對較高（可以體現為防洪庫容占總庫容的比重較大），因此與其建設規模、投資相比水、電產品數量相對偏少。與此同時，受地區等影響，水、電產品價格較低，致使發電、供水等經營性收入難以完全承擔全部經營性與公益性功能支出。運行困難工程投入產出的主導性影響因素是投入，大多數情況下與產品的數量和價格相比，工程建設投資過大、財務費用過高