法治視角下的公路養護巡查工作實踐思考

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2019年底，江蘇省南通市交通綜合執法體制改革完成后，公路部門失去了行政執法的重要管理手段，在管養公路、維護路產路權方面處于不利地位。新形勢下，南通市公路事業發展中心通州分中心在養護巡查工作方面率先開展了實踐探索,并從法治視角進行了思考，從爭議性、重要性及履職性方面展開了闡述和論證。

通州公路養護巡查案例

2020年4月10日17時20分，通州公路分中心平潮養護巡查組組長馬忠余在下班途中發現，吉九公路136公里+600米處左側路面上有大約200多平方米的泥土污染，存在可能導致非機動車滑倒、機動車制動系統失靈等隱患。污染源來自于該段附近的15畝農田2000立方米回填復耕工程。在通知養護值班人員趕到現場處置的同時，馬忠余聯系了交通綜合執法部門，責令泥土運輸方負責人停止裝運；組織養護企業清除路面污染，采取建便道的的方式不讓泥土帶入路面，消除了運輸車輛密封不嚴實、未全覆蓋，輪胎夾帶泥土等安全隱患，避免了重大交通安全事故的發生。馬忠余的行為，使該項農田復耕的利民工程真正地做到了復工復產和安全通行兩不誤。

最終，該案例以“安全責任告知+服務指導監督”的方式解決。具體來說，“安全責任告知”是通州公路中心找到企業負責人，向其宣傳企業安全生產主體責任，強化企業法定代表人和實際控制人同為安全生產第一責任人的理念。告知企業主責任所在，使其意識到不履行安全生產主體責任的民事和刑事后果，從而增強消除隱患的責任感和緊迫感?！胺罩笇ПO督”是通州公路中心指導企業如何履行安全生產責任、識別風險和消除危險源，指導施工方“應該怎么做”和“如何做了放心”，督促施工方增修30米臨時便道、配備水車沖洗運輸車輛所夾帶的泥土，增派工作人員加強夜間進出口路段巡查和現場保潔，確保路面干凈和車輛進出安全。

公路養護巡查處置的必要性和重要性

該事件發生后，關注者產生了兩種聲音。一種意見認為：“根本沒有用，養護部門沒有執法權，怎么維護路產路權？”“農民沒有鋤頭怎么種地，戰士沒有槍怎么打仗，紙上談兵?！薄叭绻v就能勝利，所有執法部門都應該休息，全民學法、用法、講法什么都能辦妥。”另一種意見認為：“改革后公路部門應擺正自己的位子，不應創造條件再去履行應由行政部門履行的責任，只需對路產損壞案件依據民法盡力索賠，對因行政不作為造成的路產損壞案件應向行政部門提起行政附帶民事訴訟要求賠償，不要操心種別人的田，慣壞了行政部門的懶政毛病，依法維護好自己的合法權益是首先應考慮的事情。”“勢必造成公路侵權無法及時得到維護，因他人破壞公路造成的安全事故，公路部門還要被追責?！?/p>

兩種意見“仁者見仁，智者見智”表述了公路部門“不需作為”和“需要作為”的問題。管，沒有行政權；不管，“保安全、保暢通”的責任又回避不了。

公路部門養護巡查的目的，是及時確認公路基礎設施的安全、完好，包括交通標志、標線、護欄的規范性和可視性，設置是否齊全、完好，如路基有無明顯坍塌，路面有無明顯坑槽、沉陷、波浪擁包等影響行車安全的病害。對于巡查發現的問題，能處置的需立即處置；不能處置的，立即通知責任部門采取應急措施，發現問題不處置等于沒有巡查。因此，養護巡查處置作為公路部門發現安全風險、化解安全隱患的重要工作手段，具有必要性和重要性。

從“巡查”角度講，公路部門必須有所作為，提高公路養護巡查質量。

2016年10月20日，在通州五接鎮發生了一起行人誤行溺水死亡案件。當日17時，市民錢某某騎電動自行車途經沿江公路回家，向右斜對著河道直行，墜入原架空樓板下方的河道內，被打撈上岸時已無生命體征。據庭審，事發路段原為一家超市，后因拆遷導致斜坡直接入河。11月9日，公路管理站根據交警、城管部門通告，在事發路段17.6米寬路肩設置了9根警示樁。2017年7月10日，法院判決：超市營業用房緊臨沿江公路，拆除后形成約17.6米寬的支路口，改變了原有的地形和路況，導致過往行人有可能誤認為是支路口。五接鎮人民政府未履行“及時向公路管理或養護部門通告、消除安全隱患”的義務，導致損害后果發生，存在一定過失；公路管理站作為交通設施養護單位，在營業用房拆除后的合理時間內，未履行“應當在有臨水危險路段按國家標準設置警告標志和安全防護設施”職責，也存在一定的過錯；錢某某為完全民事行為能力人，其墜河溺亡自身也存在重大過失，因此可減輕侵權人的賠償責任。最終，五接鎮人民政府、公路管理站各承擔5%的管理責任。

從上述案例中，可以看出養護巡查質量的重要性。巡查人員遇到或者發現公路物理狀態發生變化的，應擔當起應有的責任，及時做到“在一線發現問題、問題在一線解決”。

從“履責”角度講，公路部門必須有所作為,需要為“生命至上”盡責。

2015年，陜西省咸陽市發生“5·15”特別重大道路交通事故，一輛大客車下坡時左轉彎失控，從淳化縣道淳卜路沖下懸崖，造成35人死亡、11人受傷。

經查，引發該事故的主要問題包括彎道、臨崖路段未設置護欄；監督站對改建工程質量監督不到位，未發現建設施工違反設計文件、安全防護設施缺失；項目招投標時未將已批復設計文件中的安全防護設施等項目納入招標范圍；未按設計施工并申請項目整體竣工驗收，造成安全防護設施缺失，安全防護能力不足等。該事故的結果是交通運輸企業、交通管理部門，以及公安交通等相關人員被采取措施，其中淳化縣交通運輸局公路股股長，因涉嫌玩忽職守罪被檢察機關立案偵查；西安市、咸陽市公路運輸相關分管領導被給予黨紀、政紀處分。

該案例說明了履行好法定職責的必要性，相關部門和人員應按照國務院交通主管部門規定的技術規范和操作規程養護公路，保證公路處于良好狀態。

江蘇省省道510線中間分隔帶設物理隔離（攝影：許建）

如何更好地履行好巡查處置工作職責

牢固樹立“養護巡查就是安全隱患排查”和“以法治路”的理念，擺脫行政思維，養成遇事找法的意識和化解難題的能力，強化監督、檢舉、追訴、人格和許可5項權利的運用，以民事主體身份依法維護路產路權，為人民群眾美好生活提供可靠的公路安全保障。

加強用法普法，依法規選用監督權

《民法典》第八十六條規定：營利法人從事經營活動，應當遵守商業道德，維護交易安全，接受政府和社會的監督，承擔社會責任。

新形勢下處置涉路事件，公路部門要突破常規思維界限，注重法治宣傳與實踐，學習民法典、安全法、行政法等，熟悉和運用行業治理、安全生產、行政執法等法律法規和行業規范，勇當公路路產保護先行官。對非公路職責范圍內的，采用法治視角處理問題，行使好社會公眾監督權，要求涉事單位和個人遵守社會公德，承擔社會責任，將安全風險隱患消除在萌芽狀態。這種監督權與公路法規定的監督檢查和養護監管是不同的概念，其沒有處罰權和強制性，能否順利解決問題，考驗的是公路人的理論水平和溝通能力。

強調齊抓共管，依法規選用檢舉權

江蘇省南通市公路事業發展中心通州分中心工作人員測量斜中橋（攝影：胡錦華）

《公路法》第七條規定：任何單位和個人有權檢舉和控告破壞、損壞公路、公路用地、公路附屬設施和影響公路安全的行為?！栋踩a法》第七十一條規定：任何單位或者個人對事故隱患或者安全生產違法行為，均有權向負有安全生產監督管理職責的部門報告或者舉報。

公路點多、面廣、線長，需要交通綜合執法、公安交通管理部門的齊抓共管，包括司法部門的法治保障，才能保障公路完好、安全和暢通。公路與交通綜合執法（包括公安交警）建立“責任共同”溝通協調機制，形成合力，發現涉路違法行為直接抄送執法部門處理，消除安全隱患。在機制未建立前，遇到緊急情況可參照12345、96196熱線模式，包括使用“隱患隨手拍”App行使檢舉權，轉交相關執法部門查處，來證明公路部門做到盡責履責。

加強證據收集，依法規選用追訴權

《公路法》第八十五條規定：違反本法有關規定，對公路造成損害的，應當依法承擔民事責任。《民法典》第一百二十條規定：民事權益受到侵害的，被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任。

據規定，追訴民事、行政及刑事責任都需要提供相關證據。因此需要形成收集證據的習慣,使用車載記錄儀、手機、勘察記錄儀等設備記錄資料，保證自己盡責履責和盡責免責，它既是養護單價類項目計量的依據，也是向侵權人追償路產損失，甚至是司法移送的依據。沒有證據，任何民事和司法手段都難以實現。

加強安全保護，依法規享用人格權

《民法典》第九百九十條規定：人格權是民事主體享有的生命權、身體權、健康權等權利?！栋踩a法》第五十四條、五十五條規定：從業人員在作業過程中，應當正確佩戴和使用勞動防護用品；應當接受安全生產教育和培訓，增強事故預防和應急處理能力。

2015年7月31日，在江蘇省鹽淮高速公路鹽城段，一輛卡車撞上停在路邊的公路養護工程車，造成4人死亡、4人受傷。該案例說明，公路安全風險隱患無處不在、無時不在，公路從業人員的生命權、身體權和健康權極易受到損害。

因此，即使公路巡查車輛警燈和執法制服被撤銷，公路部門也要規范現有養護巡查警示標識和其他勞動防護用具的使用，以保護養護從業人員人身安全。

強化職責履行，依法規活用許可權

《安全生產法》第六十條規定：對擅自從事有關活動的，負責行政審批的部門發現或者接到舉報后應當立即予以取締，并依法予以處理等?！蹲罡呷嗣駲z察院、公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定》第三十三條規定：故意毀壞公私財物，造成公私財物損失五千元以上的、毀壞公私財物三次以上的、糾集三人以上公然毀壞公私財物的，應予立案追訴。

交通綜合執法體制改革后，南通公路部門承擔許可核查工作。2020年12月，江蘇省道225線一起道口接入公路未作硬化處理，造成路面污損，被江蘇省第三方安全管理監督檢查發現并要求整改。公路部門被要求硬化一個未經許可、違法設置的道口，真的有點冤。經議，公路部門采取了水馬封閉道口的方式處理并取得成效，交通綜合執法大隊通知業主無許可手續不得擅自開通。此間，業主如損壞水馬，需接受行政處罰；損壞3次者以破壞交通設施和故意毀壞財物報警處理，且有可能被追究刑事責任。這樣處理，公路部門做到了盡心盡責，也最大程度地實現了盡責免責。