吉林省松花江河道岸線保護與利用規劃編制探討

閆 涵，趙 靚

（吉林省水利水電勘測設計研究院，吉林長春130021）

1 基本情況

松花江是我國七大江河之一，發源于長白山天池，于松原市三岔河口處與嫩江匯合，在拉林河口流出吉林省，吉林省內流域面積13.17萬km2，被譽為吉林省的“母親河”，規劃范圍以松花江干流為主，規劃河段由長白山天池至三岔河口段825.80 km。

吉林省內松花江流域東南部是高山區和半山區，是我國著名的長白山林區；吉林市以下是松花江流域內山區與平原區之間的過渡帶，為半山區；在京哈鐵路以下進入平原區。

2 岸線保護和利用形勢分析

2.1 存在的主要問題

岸線保護力度有待加強，局部地區岸線開發利用不盡合理，影響防洪、供水和生態環境安全。部分岸線利用項目存在多占少用和重復建設現象，岸線利用效率低，不能充分發揮岸線資源的綜合效能，造成岸線資源浪費。松花江流域岸線資源開發利用與保護總體有序，但缺乏統一的岸線資源開發利用與保護規劃，岸線資源開發中忽視對岸線的保護。已有的流域綜合規劃對岸線功能、范圍界定均不夠明晰，僅從宏觀層面上進行規劃，尚不滿足關于聚焦空間管控的要求，也不足以有效支撐行政管理部門對岸線保護與利用活動的日常監管和審批。

2.2 經濟社會發展的需求

保護優先、綠色發展已成為當前重要發展理念，新時期治水思路對河湖管理提出了新要求。目前，正在開展水利基礎設施的空間布局規劃，該規劃的重要任務之一就是劃定涉水空間范圍，提出涉水空間管控要求。岸線是國土空間的重要組成部分，是涉水空間管控的重要對象。

河道岸線是綠水和青山之間的重要紐帶，直接影響著水域與陸域的物質流通、能量流通、生物流通，以及生物生存環境和健康發展。松遼流域經濟發展導致局部河段存在自然岸線侵占現象，為保護生態環境，亟需加強自然岸線保護。

隨著《中共中央國務院關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》的實施，松花江河道岸線作為東北地區尤其是沿江重要城市發展的重要資源，是港口、路橋、工業建設和旅游休閑的重要載體，已成為沿江建設與開發的重要支撐條件。城市化進程的進一步加快，帶動周邊地區加快發展，在今后較長的一段時間內，規劃范圍內岸線利用需求較大。

2.3 控制條件分析

規劃范圍內，松花江干流河段岸線整體較穩定，岸線開發利用類型主要以取排水實施、橋梁管線、港口碼頭、城市景觀、城市建設及工業利用為主。城市開發建設等人類活動，勢必對周邊水體水質帶來不利影響，增加水體污染隱患，影響供水。規劃岸線中存在多處自然保護區、風景名勝區、國家濕地公園、水產種質資源保護區，對沿江岸線生態系統、自然遺跡、生物多樣性與自然景觀起到了良好的保護作用。岸線開發利用在一定程度上改變了魚類、水生動植物等生物棲息地，阻斷了水域生物與陸域的生態連通，對其生活習性和種群數量產生了一定的影響。

3 規劃目標

統籌經濟社會發展、防洪、河勢、供水、航運及水生態環境保護等方面的要求，科學劃分岸線功能區，為有效保護和合理利用岸線資源、發揮岸線綜合功能提供依據；逐步實現依法依規，提出各類岸線功能區管控要求，嚴格分類管理，加強岸線資源保護和開發利用管理，規范岸線開發利用行為，逐步實現岸線資源“生態優先、協調布局、集約開發、統籌管理、永續利用”的目標。

4 岸線功能區劃分

岸線功能區劃分須服從流域綜合規劃、防洪規劃、水資源規劃對河流開發利用與保護的總體安排，并與防洪分區、水功能分區、自然生態分區、農業分區和有關生態保護紅線等區劃相協調，正確處理近期與遠期、保護與開發之間的關系，做到近遠期結合，突出強調保護，注重控制開發利用強度。

根據松花江岸線保護與利用的總體目標，根據河流水文情勢、水沙狀況、地形地質、河勢變化等條件和情況，充分考慮上下游、左右岸區域經濟社會發展的需求，協調好各方面的關系，明確岸線保護利用要求。

岸線功能區劃分應突出強調保護與管控，盡可能提高岸線保護區、岸線保留區在河流、湖泊岸線功能區中的比例，從嚴控制岸線開發利用區和控制利用區，盡可能減小岸線開發利用區所占比例。松花江岸線劃分為保護區、保留區、控制利用區和開發利用區。

為保障流域防洪安全，強化岸線保護與利用監管，按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國河道管理條例》等有關法律法規規定，結合規劃范圍內不同河段特點，以穩定河勢、保障河道行洪安全和維護河流生態等為目標，劃定臨水邊界線和外緣邊界線。

5 岸線保護與管控

根據岸線功能區劃分成果，考慮流域及沿江地區經濟社會發展水平，對不同岸線功能區分別提出管理意見。

岸線保護區嚴格按照相關法律法規規定，規劃期內禁止建設可能影響保護目標實現的建設項目。確需在岸線保護區內建設的防洪護岸、河道治理、供水、航道整治、國家重要基礎設施等事關公共安全及公眾利益的項目，須經充分論證后按法律法規規定履行審批程序；岸線保留區規劃期內暫不開發，因防洪安全、河勢穩定、供水安全、航道穩定及經濟社會發展確需建設的工程，須經科學論證，并嚴格按照法律法規規定履行相關審批程序；岸線控制利用區限制建設項目類型并控制開發方式，開發利用前須經科學論證，按照法律法規規定履行相關審批程序。

6 環境影響評價

評價范圍重點保護對象涉及野生珍惜瀕危鳥類、野生動物、珍稀魚類等。因此，規劃的目標是維護和改善流域的生態功能，保護流域自然生態系統和生物多樣性，保障岸線功能分區，保護流域內陸生動物、珍稀魚類和重要經濟魚類的生境，保持魚類洄游廊道的通暢，維護流域自然生態環境功能的適宜與穩定。

7 保障措施

利用全面推進河長制湖長制契機，充分發揮河長制對河湖水域岸線管理保護的制度優勢，統籌加強河湖水體和岸線空間管理，維護河湖生命健康。嚴格分區管理和用途管制，城市總體規劃、土地利用規劃、沿江產業布局規劃、港口規劃等涉及河湖岸線區域的規劃事宜應與岸線規劃相協調。嚴禁以各種名義侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂，對岸線亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問題開展清理整治，恢復河湖水域岸線生態功能。應實行定期評估制度，發現存在問題并予以整改。規劃在實施過程中，應根據實際情況及新標準、新要求進行充分論證，適時調整岸線功能分區、岸線邊界線，并嚴格管理，實行動態監管，以適應新形勢變化和要求。