“十四五”新疆水利高質量發展的思路與對策研究

王 旭，李志軍

(新疆水利水電規劃設計管理局，烏魯木齊 830000)

0 前 言

生態文明觀是習近平總書記治國理政思想體系的鮮明標識之一[1]。2014年3月，習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的水利工作方針，為水利工作提供了根本遵循和行動指南[2]。2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上要求，要堅持“山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，堅持生態優先、綠色發展，以水而定、量水而行”的理念[3]。

如何科學謀劃“十四五”新疆水利高質量發展，支撐和服務好新疆經濟社會高質量發展，是新疆水利擺在當前的一項重要課題，同時也是新發展階段新疆水利的歷史使命[4]。新疆水利要堅持系統觀念、堅持改革創新，實現更高質量、更可持續、更為安全的發展。到2025年，防洪減災薄弱環節基本解決，水旱災害的防控能力進一步提升；水資源配置格局顯著優化，供水保障水平明顯提升；河湖生態環境明顯改善，平原綠洲及重要生態廊道生態用水更加合理；監測預警體系基本建立，水利信息化水平顯著提升；涉水事務監管效能明顯增強。圍繞這些目標，本文通過深入學習調研，提出 “十四五”新疆水利高質量發展的總體思路和對策措施，為未來新疆水利工作開展提供借鑒。

1 當前新疆水利發展現狀與形勢

新疆屬溫帶大陸性氣候，降水稀少，蒸發強烈，水資源短缺矛盾非常突出，多年平均降水量150 mm左右，多年平均蒸發量2 000 mm左右，平均干旱指數達到7以上[5-6]。現狀新疆人均用水量高達2 456 m3，萬元GDP用水量586 m3/萬元，分別是全國平均水平的5.6倍和7.2倍，遠高于西北其他省區[5]。

1.1 用水總量超標，用水結構不優效率不高

根據最嚴格水資源管理制度要求， 2030年新疆用水總量控制紅線目標是526億m3，而現狀總用水量已達548.8億m3，比控制紅線目標超出22.8億m3，水資源開發利用率達70%以上，遠超國際公認的40%安全線，開發利用已達極限。由于灌溉面積過大、用水方式較為粗放，現狀全區農業用水比例高達90%以上，遠高于全國平均比例(約62%)[2]；與此同時，灌溉水利用系數僅為0.53，遠低于同樣嚴重缺水的京津冀地區(約0.7)；新疆單方水產出的GDP僅為22.2元，為全國平均值的15%，南疆四地州用水更為粗放，和田地區僅為6.4元[7]；農業用水占比高、用水效率低是造成新疆單方用水產出低的根本原因，也是全區用水總量超指標的主要原因。

1.2 水利工程補短板任務艱巨，水資源優化配置格局尚未完全形成

新疆水利基礎設施薄弱，水利工程投入不足、歷史欠賬較多，與當前經濟社會發展的要求不相適應。當前全疆多數河流缺少控制性工程，水資源調控能力不足，全疆水庫調節庫容不足河流徑流量的20%。已建成的水庫中，平原水庫占60%左右，多數建于20世紀60至70年代，許多帶病運行，蒸發滲漏損失大；灌區配套設施不齊全，且自動化程度低，骨干輸水工程防滲率僅有66%，供水保障程度不高，用水效率效益偏低；全區53處大型灌區，僅有32處列入規劃，還有21處大型灌區和177個中型灌區急需改造，灌區現代化改造任務十分繁重；飲水安全方面還存在短板，農村供水管網不完善、供水水質不達標、工程建設標準低、供水成本高效率低、供水安全保障能力有待提升。

近年來，雖然一批重大水資源調配工程相繼開工建設，但對形成水資源優化配置格局起關鍵作用的一些跨流域調水工程和大型山區控制性水利樞紐尚未全面建成，北疆水網和南疆環塔里木水資源配置格局尚未形成；部分調配水工程受水區配套工程建設遲緩，調入的水資源利用率低；部分已建山區水庫工程由于輸引水工程未配套同步建設，不能全面發揮效益，這些都制約著水資源優化配置格局的形成[8-9]。

1.3 水旱災害防御工程存在短板，防汛抗旱減災體系仍不健全

新疆境內河流、山洪溝眾多，據不完全統計共有大小河流3 355條[10]，目前治理的河段遠遠低于需要治理的險工險段，工程建設整體滯后，河流防洪體系不完善。喀什噶爾河、提孜那甫河、和田河等重要災害性河流防洪設施建設滯后，防洪形勢嚴峻；規劃的1 000余條山洪溝得到工程治理的僅有10余條，遠不能滿足山洪災害防御需求；全區223條中小河流，雖大部分河流主要險工段開展了治理，但受防洪河段較長、資金等因素制約，防洪河段的達標治理工作任務繁重；多要素全覆蓋的預警監測體系尚未完全建立，防洪減災措施、管理手段等仍有待進一步加強。

1.4 水生態脆弱的局面沒有根本改變，治理修復任務依然艱巨

新疆氣候干旱，水資源短缺，且時空分布不均，生態環境十分脆弱、惡劣，生活生產用水與生態用水之間的矛盾十分突出[11]。長期以來，由于水價特別是農業水價長期低于成本價運行，致使部分區域農業灌溉用水嚴重擠占生態水，多數中小河流水資源開發利用過度，造成河流斷流加劇、湖泊濕地萎縮甚至干涸[12]。如塔里木河四源流向干流穩定輸水和平枯年份下游生態用水的問題沒有得到根本解決，烏倫古湖、艾丁湖、艾比湖、博斯騰湖等重點河湖急需系統治理。天北經濟帶、吐哈盆地、塔額盆地、開-孔河等區域地下水超采十分嚴重，超采總量達33億m3，地下水超采引發了地下水位持續下降、土地沙化與荒漠化加劇等生態問題[5]。

1.5 行業監管能力薄弱，良性運行機制尚不完善

水資源開發利用標準體系、管理體制機制尚不健全，流域水資源管理尚未全部實施統一調度，兵地之間沒有建立統一的水資源協調機構。此外，水資源監測、計量等手段落后，水權制度建設、水價和水市場綜合改革推進緩慢，特別是南疆地區，水價整體偏離成本嚴重，供水水價僅占總成本的39.8%，水價遠遠未達到供水成本。水利信息化水平較為落后，水資源監測體系不完善，水利信息化水平對行業強監管支持能力明顯不足。

2 “十四五”新疆水利高質量發展的總體思路

根據習近平總書記治水興水重要論述精神，立足新疆水利改革發展現狀，按照國家水安全保障和節水行動的新要求、新形勢，“十四五”期間，為推動新疆水利高質量發展，要認真貫徹習總書記的“十六字”治水方針，做好“兩個統籌”即統籌做好節水、蓄水、調水文章，統籌生產、生活、生態用水，推進“一項改革”即水利體制機制改革，堅持一個“總基調”即水利工程補短板、水利行業強監管；要以強化水資源節約保護為突破口，以重大水利項目為著力點，加快構建水資源科學配置體系、水旱災害防御體系、水生態文明和河湖健康安全體系、行業全面監管體系等“四大水利體系”，推動水資源、供水、防洪、生態“四個安全”保障能力顯著提升。

3 “十四五”新疆水利高質量發展對策措施和建議

3.1 堅持節水優先，加快構建水資源優化配置格局

(1) 堅持節水優先，推進節水型社會建設

嚴格落實“節水優先”方針，強化結構節水、源頭節水，深挖農業節水潛力，大力推進節水型社會建設，堅決抑制不合理用水需求，加快推動用水方式由粗放低效向節約集約轉變。以沙雅縣和于田縣節水增收試點為模板，繼續深入推進節水工作；繼續實施葉爾羌河、喀什噶爾河等53個大型灌區和332個中型灌區節水改造工程建設，提高渠道防滲率，提升節水水平；通過采取“退地減水”等一系列措施，落實最嚴格水資源管理制度；建立健全節水機制，深入開展節水評價工作。

(2) 打好“蓄水”基礎，用好“調水”補充

盡快建成大石門、阿爾塔什等控制性水利工程，加快在建玉龍喀什、大石峽等山區控制性水利工程，規劃建設一批山區骨干控制性工程；統籌當前長遠，加快完善水資源優化配置格局。北疆水資源配置格局以伊河和額河調水工程為主干，通過水庫水系連通工程，加快實現伊河、額河調水工程的匯合，將北疆所有重要河湖、水系連通，實現水資源聯調聯控、互通互補，形成合理配置和高效利用的北疆“水網式”水資源優化配置體系；東疆地區要加快供水工程及相關配套工程建設，加快水庫、湖泊保護治理等工程建設，逐步改善盆地脆弱的生態環境；南疆地區加快推進已納入相關規劃的大中型水庫建設和水庫至灌區的配套工程建設，建成以山區控制性水利樞紐工程為支點的“環式”水資源配置體系。科學謀劃并實施塔河源流下游綠色生態廊道保護工程，對葉爾羌河、和田河、開-孔河下游生態廊道進行修復[8]。

3.2 統籌生產、生活、生態用水，構建水資源保護和河湖健康安全體系

(1) 加強頂層設計，強化規劃引領作用

必須加強頂層設計，協調多部門之間的利益關系，統籌生產、生活、生態用水；超前開展水生態文明建設規劃編制工作，修訂和完善水資源保護、生態環境功能區劃、地下水利用與保護等規劃；加強水資源問題研究，在規劃設計階段就充分預留水臺環境的用水份額[7]。

(2) 堅持兵地一盤棋，建立兵地流域管理模式

要站在全局的高度，堅持“兵地一盤棋、全疆一盤棋”的思想，謀劃新疆水利發展布局；兵地雙方應按照“顧全大局、尊重歷史、互諒互讓、協商解決”的原則，探索建立以流域管理為主、區域管理為輔、兵地一盤棋的水資源統一管理體制[7]。

(3) 強化落實最嚴格水資源管理制度

嚴格落實水資源管理“三條紅線”制度，落實水資源消耗總量和強度雙控制；堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，把水資源作為最大的剛性約束；落實水資源管理和水生態空間管控責任和考核制度，逐級建設目標考核責任制；加快建立統籌推進生產、生活和生態的激勵約束機制[7]。

3.3 著力補齊水利基礎設施短板，打通水利發展“瓶頸”

(1) 以保護人民生命財產安全為重點，著力構建防洪安全保障體系

加快喀什噶爾河、克里雅河等15條重點災害性河流、200多條中小河流、1 000多條重點山洪溝的防洪治理工作；持續推進烏魯木齊市等重點城市應急防洪工程建設；加快規劃內剩余的200多座大中型病險水庫(水閘)除險加固工作，全面提升防災減災能力。

(2) 以完善城鄉供水網絡體系為重點，著力提高供水安全保障能力

強化飲用水水源地保護，進一步加大對老舊管網和配套設施的改造力度，完善供水網絡體系；按照城鄉區域協調發展和鄉村振興戰略部署，持續推進城鄉一體化規模化農村供水工程建設，力爭實現城鄉供水“同水質、同服務”目標，不斷提升農村飲水安全保障水平。

(3) 以修復治理與保護水生態為重點，著力構建國家西北生態安全屏障

嚴守水資源水環境水生態紅線，加強水生態系統保護和修復，構建河流綠色廊道；堅持水生態環境保護優先，在全面分析水生態環境制約因素和水資源、水環境、水生態承載能力的基礎上，加快塔里木河、和田河、克里雅河、瑪納斯河等重點河流以及艾比湖、艾丁湖、柴窩堡湖、烏倫古湖等重點湖泊的生態治理與修復工作；突出抓好地下水超采治理，嚴格管控地下水開發利用總量、水位、用途、水質及機電井數量；加強生態水量調度，優化生態輸水補水方案，做好塔里木河等重點流域區域生態輸水、補水工作；以生產建設項目監督管理為重點，以完善制度、強化管理為主要措施，不斷加大水土保持監督力度。

(4) 以加強水利信息化建設為重點，提升水利智慧化水平

新疆水利信息化要以“大平臺、大系統、大數據、大安全”一張藍圖繪到底的原則，補齊信息化基礎設施短板，建設治水管水應用系統，初步建成業務協同的應用體系，顯著提升水資源開發利用、防汛減災、河湖監管、工程建設管理與安全運行、水環境水生態保護等水利業務系統的科學化、智能化和便捷化水平，以水利信息化驅動水利現代化。

3.4 完善監管法治體制機制，建立健全監管制度體系

(1) 完善流域水利管理法規制度體系

探索創新流域綜合管理體制機制，實行流域統一管理與區域分級管理、統籌協調和各部門分工負責相結合的流域綜合管理體制；搭建流域保護治理規劃、最嚴格水資源管理、水量調度、執法監管等一體化的管理制度框架；完善河湖管護模式；全面落實最嚴格水資源管理制度，建立健全區域用水效率指標與年度用水計劃相結合的管理機制；建立水環境生態補償制度和標準體系。

(2) 深化水權、水價和水市場改革

繼續推進農業水價綜合改革，推行農業用水總量控制和定額管理；充分發揮水價杠桿作用，持續推進生活用水和工業用水水價改革，落實用水總量控制和超定額累進加價制度；建立完善水權交易制度，開展多種形式的水權交易，促進水資源從低效益領域向高效益領域流轉。

(3) 全面提升涉水事務監管水平

重點完善行業監管體系，從法制、體制、機制入手，建立1套務實高效管用的監管體系，實現制度治水、制度管水；著力從水資源、河湖泊、水利工程、水旱災害、水土保持、水利資金及水利行政事務工作等6個方面進行全方位監管，全面提升涉水事務監管水平。

4 結 語

長期以來，新疆經濟社會發展和生態文明建設受困于水資源配置骨干網絡不完善、用水結構不合理、用水效益低、過度開發威脅平原綠洲生態、防洪基礎設施薄弱等水問題的局面未得到根本改變，這些問題直接制約著新疆經濟社會的高質量發展。科學謀劃“十四五”新疆水利高質量發展，就要積極踐行“十六字”治水思路，踐行“水利工程補短板、水利行業強監管”的水利改革發展總基調，以節水為優先方向，以重大水利行動和項目作為突破口，初步構建水資源優化配置格局、河湖生態健康安全保障體系、科學的水治理體系和現代化的治理能力，為新疆經濟社會高質量發展提供堅強的水利支撐和保障。