新建市域（郊）鐵路可持續發展研究

王建永，林澤宇

（1.寧波市城際鐵路發展有限公司，浙江寧波 315042；2.香港浸會大學，香港九龍 999077）

1 引言

市域（郊）鐵路對都市圈發展發揮著重要作用，與城市地鐵、高速鐵路相比，工程造價相差不大，但客流強度低很多，國內已建或在建項目，通常按地鐵、市域快線、鐵路3種技術標準建設，基本以客為主，不跨線運營，個別項目運營虧損嚴重，可持續發展壓力大，針對項目可持續性差的主要原因開展分析研究，提出新建市域（郊）鐵路與國鐵接軌并跨線運行、采用“股權+人才+市場”的混合所有制模式建設和運營市域（郊）鐵路及車站綜合開發的初步思路，為新建市域（郊）鐵路可持續發展提供參考。

2 富余運力兼顧長途客貨運

2.1 充分認識市域（郊）鐵路的客流強度和旅客出行規律

根據國家發改委《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》（發改基礎[2017]1173號）文，市域（郊）鐵路是城市中心城區聯接周邊城鎮組團及其城鎮組團之間的通勤化、高速度、大運量的軌道交通系統，提供城市公共交通服務，是城市綜合交通體系的重要組成部分。從該定義看，因線路地處市郊及周邊城鎮組團，沿線人口數量、密度及出行頻率遠小于城市軌道交通沿線，理論上的客流強度要遠低于城市軌道交通，目前已建成運營的項目也充分證明了這一點，大部分項目日客流強度在10萬人次以下。根據上海金山、寧波等地的實踐，客流集中在早晚高峰，平峰時發車間隔較長，因在途時間較長，需提供盡可能多的座席，通常由8編組列車擔當，若以8編組列車的最大載客量計，雙線市域（郊）鐵路的極限斷面載客能力達180萬人次/天，若以510個座席計算，斷面載客能力也到47萬人次/天，即發揮線路運能的25%，就可滿足市域旅客的出行需求，線路有很大的富余運能。

2.2 正確選擇技術途徑，發揮市域（郊）鐵路的富余運能

調研國內地方鐵路項目，利用國鐵網開展長途客貨運輸是項目盈虧的關鍵，如金溫鐵路利用長途客貨運，資產負債率從79%降到不足30%，長株潭鐵路跨線交路是本線交路收入的2倍，金山鐵路貨運收入是本線市域客車收入的1.5倍。由于市域（郊）鐵路本線長度不長，本線范圍內的貨物運輸相比公路沒有優勢，故要利用市域（郊）鐵路的富余運能，必須要與國鐵實現跨線運行。

既要實現與城市軌道交通相似的運營模式又要充分利用富余運力實現減虧，在技術上，則宜與國鐵線路接軌，站前采用鐵路技術，站后采用地鐵技術，應用中國列車運行控制系統CTCS2+列車自動運行系統（ATO）控車，以滿足公交化運行的要求，向下兼容列車運行監控裝置（LKJ）控車，實現本線既可以運行市域動車組，又能運行貨物列車和普速列車，根據項目沿線長途客貨運輸的需求，開展長途客貨運業務，在有效優化區域長途客貨運輸的結構外，提高項目收入。

3 “股權+人才+市場”的混合所有制模式建設運營市域（郊）鐵路

3.1 傳統全國有資本模式和公私合營（PPP）模式存在的問題

由于市域（郊）鐵路項目投資大，傳統全國有資本模式下，主要存在著3方面弊端：①建設期資本金出資壓力大，以一個200億元的項目為例，建設期通常需要承擔40%的資本金，即80億元，建成后還本付息期短，還本付息壓力較大，政府還貸或經營性融資的還本付息期，通常在15～30年，即需要在15～30年內清償本息，每年需等額還本付息8億～11億元；②國有企業在履行公共交通的社會職能時，提高收入來源和降低成本的動力不大，運營成本較高；③需要培養、維護產業鏈人才，有些人才使用率較低，人才維護成本高。

在經典的PPP模式下，弊端更多，突出表現在5個方面：①社會資本的投資回報率高于銀行利率，建設運營成本比傳統的全國有資本模式高很多；②政府和社會資本是零和游戲的對立面，在通常30年的合同期內，一些矛盾很難調和，因市域（郊）鐵路具有獨占提供公共服務的特性，建設運營期政府被社會資本綁架的風險較高；③在運營期，在同樣的還本付息期限下，每年可行性缺口的補助金額遠比傳統模式高；④PPP投資商對設施設備的維護以合同期為目標，不以項目的全壽命周期為目標，造成合同期滿項目移交時問題較多，資產的實際價值損失較大；⑤PPP投資商不可能覆蓋市域（郊）鐵路產業鏈人才，人才培養、維護相比國有企業更難。

3.2 “股權+人才+市場”的地方國有資本控股混合所有制

在國家大力提倡國有企業混合所有制改革的大背景下，結合市域（郊）鐵路建設市場的地方政府主導特點，并考慮地方政府普遍缺少鐵路全產業鏈技術人才的情況，采用“股權+人才+市場”的混合所有制模式，即地方國有資本過50%控股，通過直接入股或公開招標的方式，邀請市域鐵路全產業鏈上的企業入股，包括設計、施工、動車供應商、通信、信息技術（IT）、地產開發商等企業，以總承包市場收益+ 2%～3%的投資基本收益+固定資產殘值收益，吸引鐵路產業鏈企業資本，同股同權，政府通過可行性缺口補助、購買服務等方式實現項目的可持續發展。

這一模式可實現社會資本和政府的共贏。從社會資本看，原本總承包項目必須自帶的啟動資金轉變成股權，短期內不增加企業負擔，但給企業帶來了市場，而且在政府購買服務基本確保有2%～3%的收益外，通過挖潛，降本增收，提高項目的實際回報率，最大的收益是殘值收益，鐵路資產的實際殘值會遠遠高于賬面價值，以路基為例，折舊期滿后的殘值為原值的5%，而實際的價值，隨著地材價格的上漲，會比入帳的原值更高。從政府的角度，該模式也有很大優點：①國有資本控股，與社會資本為利益共同體，相比PPP模式，建設成本更低，最重要的是全壽命周期內地方國有資本控股，避免了PPP項目中被社會資本綁架的風險；②相比全國有資本模式，建設期資本金壓力減半；③以全壽命周期補貼折舊及利息方式計算，鐵路資產的加權平均折舊年限為50～60年，即實質性地將還本付息延長至50～60年；④各類人才由股東單位提供，各類技術支撐有保障，人才維護成本低；⑤社會資本由于其逐利性，會更加注重建設運營期的經濟性，創收動力較強，相比全國有資本模式，項目全壽命管理效率更高，運營成本更低。

4 車站綜合開發區分鐵路紅線內與紅線外

以交通發展提高土地價值，以土地預期收益作為項目建設運營資金的來源，已成為交通基礎設施建設資金來源的重要途徑，較多的做法是將指定位置的一定數量的土地由地方政府與項目公司簽約出讓給項目公司，約定土地出讓時間、出讓金返回方式等。在實際的項目操作中，土地利用規劃調整到位大概率遲于項目建設進度及運營資金的需求，使得項目公司在建設運營期陷入財務危機的概率較大。應對這種危機的方式，除了政府財政的補助外，更多的是以借新還舊方式實現，可持續性較差，分析這種現象的主要原因有2項：①受國家耕地保護的嚴控，土地利用規劃調整周期長；②土地價值變現涉及的政府部門多，包括規劃、國土、財政等，這些部門往往是隨著政府工作重心的轉移而轉移，對于大部分的項目，開發用地不可能和項目建設用地同步調整到位，在項目建成后，隨著地方政府工作重心的轉移，這些部門也隨之轉移，使得開發用地的規劃調整、出讓周期更長，再加上人事變更，土地價值的變現會更加困難。

結合市域（郊）鐵路車站項目建設用地審批早于開發用地到位的現狀，以及城市規劃調整、開發用地出讓、開發收益分成的政策特點，將車站綜合開發區分鐵路紅線內與紅線外，提高以公共交通為導向的開發（TOD）的可操作性。

和城市軌道交通旅客到車站的方式以步行、非機動車為主不同，市域（郊）旅客到達車站的方式以私家車、公交、出租車、非機動車為主，步行到站的旅客占比很少。因此，和鐵路車站類似，每個車站會配置一定數量的停車場、旅客接送通道及旅客疏散廣場，甚至是公交首末站，是個微型的綜合樞紐。這些設施用地通常與項目建設用地同步申報，同步審批到位。結合市域（郊）列車運營趨向城市軌道交通模式以及車站周邊的物業價值會較快增長的特性，在參照鐵路車站布局方式前提下，在停車場、車站、公交首末站、旅客疏散廣場開展上蓋物業開發，除通常的住宅、商業用房外，開展充電樁、物業租賃等業務。這些早期的綜合開發，與項目捆綁，實現同步設計、同步施工，同步變現土地開發價值。

因市域（郊）鐵路建設帶來的城市規劃調整，依法是地方政府的職責，是個比較漫長的過程，以車站為核心約1 km范圍的綜合開發，很難脫離城市規劃而實現，所以，紅線外的TOD的責任主體不宜由市域（郊）鐵路項目公司承擔，TOD的規劃、土地收益宜全部交給地方政府，根據項目全壽命周期內的建設運營缺口需求，確定缺口補助專用儲備土地，制定出讓計劃，年度缺口資金由地方財政統籌，并納入年度預算。這種模式下，項目公司資金鏈與紅線外開發用地價值變現脫鉤，同時也避免了政府工作重心的轉移，有利于項目的可持續發展。