公路部門設立公職律師必要性探索

文|山東省聊城市高唐公路事業發展中心 閆宗鵬

我國關于設立公職律師的一些探索

根據司法部《公職律師管理辦法》：“公職律師，是指任職于黨政機關或者人民團體，依法取得司法行政機關頒發的公職律師證書，在本單位從事法律事務工作的公職人員”。2002年司法部出臺了《關于開展公職律師試點工作的意見》，在法律依據方面正式具體地確立了公職律師制度。此后，設立公職律師的工作在全國各地如火如荼地開展起來，包括交通運輸行業在內的各行各業均開展了公職律師的試點工作，并取得了明顯成效。作為交通運輸行業重要組成部分的公路部門，面臨的改革任務繁重，法律事務日益繁雜，亟需設立公職律師以確保依法決策、依法履職和依法維權。

2019年之后，廣東、山東、江西、重慶等地先后出臺公職律師《管理實施辦法》或《管理細則》，擴大了公職律師的設立范圍，如廣東規定法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位、社會團體及其他組織，公益一類事業單位可參照實施辦法設立公職律師；山東規定法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位、社會團體及其他組織可參照實施辦法設立公職律師。事業單位改革之后，全國各地的公路部門多數普遍被定性為公益一類事業單位，各地司法行政部門在公職律師設置范圍上的積極探索為公路部門設立公職律師創造了條件。

公路部門設立公職律師的幾個原因

原因1：交通運輸綜合執法改革下維護路產路權的需要

交通運輸綜合執法改革之后，公路部門的路政執法職能轉劃到交通運輸綜合執法機構。在喪失了行政執法手段的情況下，如何有效維護路產路權成為各地公路部門面臨的新課題。以山東省為例，2020年山東省發展改革委等三部門聯合發文，明確“公路、公路用地及公路設施屬于國有資產，破壞、損壞或占用公路、公路用地及公路設施的，應依法給予賠償或補償。普通國省干線公路設施損壞賠償收入由市、縣兩級公路管養機構執收，全部繳入市級國庫;縣道、鄉道等農村公路由縣級公路管養機構執收，全部繳入縣級國庫，統籌用于修復被損害的公路設施、支付賠償評估費用等。按照《關于明確<山東省定價目錄>有關事項的通知》(魯價綜發〔2016〕58號)等文件要求，破壞、損壞或占用公路、公路用地及公路設施的賠償將根據實際修復建造成本，實行市場定價，以價格評估、平等協商等方式，由市縣公路管養機構與賠償義務人確定賠償金額。”在這種新形勢下，山東省德州市公路部門改變“有執法權才能護路”的慣性思維，進行了全民事化路賠事案處理流程探索，出臺了《公路路產損壞賠償事案處理辦法（試行）》，依法對《涉路工程建設協議書》和《設置非公路標志協議書》進行重新修訂；把與公路部門簽署協議作為審批部門做出行政許可的前置要件，充分保證了公路部門維護路權的主體地位與合法權益；突出用法律手段捍衛公路合法權益，在路產保護工作中，以新頒布的《民法典》為依據，以《公路法》《公路安全保護條例》等行業部門法為支撐，注重對路產損壞現場的調查取證和證據留存。針對損壞公路路產之后拒不履行賠付義務的情況，通過提起民事訴訟方式索賠。可以看出，在這種全新模式下，公路部門亟需培養具有專業法律素質的公職律師參與其中，以提升依法決策能力和民事化賠償處置能力。

原因2：公路部門及其職工強化維權能力的需要

2009年《侵權責任法》實施后，各地法院受理的，以公路管理維護缺陷導致機動車發生交通事故造成損害為由，讓公路部門承擔賠償責任的案件呈逐年上升之勢，公路部門處境極其被動。山東省C縣，2013年至2019年公路部門遭遇以公路養護瑕疵為由的訴訟案件共計4起，無一勝訴，累計被判決賠償人民幣26.6萬元。公路工作點多線長面廣，涉及大量野外作業，養路工在工作中受傷更是屢見不鮮。山東省G縣，2008年就發生了一起養路工被撞身亡事故，死者親屬起訴后，由于肇事方家庭困難，雖然贏了官司卻未拿到一分錢事故賠償金，家屬數年間多次到法院上訪，為了不讓職工流血又流淚，公路部門先后拿出30余萬元撫恤死者親屬。2018年，G縣又發生另一起養路工被撞重傷事故，肇事車輛為電動觀光車，肇事者系無證駕駛，雖然交警部門出具的事故認定書認定司機高某負全責，無奈其家庭困難，僅僅賠償了傷者3萬元。傷者將肇事者及公路部門訴上法庭，最終公路部門被判承擔了剩余28萬元的賠償。這樣的案例還有很多，公路部門及其職工在自身權益受到損害時，常常忍氣吞聲，不知所措。公路部門設立公職律師崗，便可以在自身正當權益受到侵害時及時收集固定證據，提起訴訟或反訴；在職工權益受到侵害時，及時為受侵害職工提供法律咨詢和援助。

原因3：化解信訪案件、預防處置群體性事件的需要

近年來，隨著燃油費稅改革、事業單位改革、交通運輸綜合執法改革等持續推進，職工價值觀念和利益訴求日益多元化，公路部門承受的信訪壓力逐漸增大。例如2016年至2017年，某省多個地市的民工建勤養路工多次集合到省政府、省交通運輸廳和省公路局上訪，要求解決待遇問題，造成較大社會影響；2017年，河南省浚縣花村店超限站職工因綜合執法改革后工資問題，先后到省信訪局、國家信訪局、交通運輸部上訪。公路部門如果能夠設置公職律師，既熟悉公路工作，又具備專業法律素質，在接訪工作中發揮“專業優勢、職責優勢、公信度優勢、信息溝通優勢、長效優勢”，為信訪群眾釋法說理，提供法律政策咨詢和專業化幫助，說服參與者把注意力從制造大聲勢轉移到依法理智維權上來，引導信訪群眾按照法律程序辦事，通過法律途徑維護合法權益。

公路部門設立公職律師的幾點建議

明確公路公職律師的職責范圍。結合事業單位監督管理機構給公路部門確定的宗旨和業務范圍，工作職責宜確定為：為重大決策、緊急突發事件等提供法律咨詢意見和建議；參加公路建設、養護、路產路權保護工作辦法、實施細則和管理制度的起草、審查、修改和清理工作；代理參加訴訟、復議、仲裁等法律事務；代理辦理公路及公路附屬設施損壞賠償、司法調查等法律事務；參與重要民事合同的審查工作；承擔或參與法制宣傳教育培訓等。

保障公路公職律師依法履職。提高公路部門各級領導干部的學法用法意識，提高公職律師在公路部門的法律話語權；建立單位內部公職律師聯席會議制度，公職律師在辦理影響重大、情況復雜的案件或其他法律事務過程中，可提議召開聯席會議，邀請行政領導、業務科室、有關管理人員參加討論座談，多角度尋求應對舉措和解決辦法，形成法律審查意見或法律方案；對公職律師的管理、培訓及開展執業活動給予支持、幫助和鼓勵，提供必要的辦公條件和經費；公職律師年度考核、參加培訓、繳納律師協會會費、開展執業活動等所需費用，由單位按照財務有關規定承擔。

對公路公職律師要大膽使用。鼓勵符合條件的公路部門職工參加法律職業資格考試，申請公職律師證；對于公路部門對外法律事務，應首先考慮公職律師，鼓勵他們走上法庭、走向社會，為他們積累實戰經驗、提高工作技能創造條件；促進公路公職律師與社會律師的交流協作，聘請知名度高、業務素質強的社會律師給公路公職律師授課指導，在實際業務中傳幫帶；對貢獻突出的公職律師在職位晉升、績效獎金分配、表彰獎勵時要有一定的傾斜政策。

目前，公職律師制度在公路部門尚屬新生事物，開展公職律師實踐還需要在交通運輸部和各地交通運輸主管部門領導下不斷探索，逐步積累經驗，為公路事業治理體系和治理能力現代化及交通強國建設提供強有力的法治保障。