PPP模式在高速公路項目中的運用分析

朱西超

(中電建冀交高速公路投資發(fā)展有限公司，河北 石家莊 050000)

0 引言

近年來，我國國民經濟不斷飛速發(fā)展，居民對于公共設施的需求越來越大，政府部門對于基礎設施的投入和建設也在逐年遞增，而過去大量基礎設施只是依靠政府投資，使得地方政府負債居高不下，造成各類矛盾日益凸顯[1]。為滿足新常態(tài)下的經濟形勢和國家建設，重新激發(fā)民間資本的活力以促進經濟增長，國家引入并大力推廣PPP模式，引導社會資本積極參與基礎設施建設，在2014年左右掀起了PPP模式應用的熱潮。高速公路建設作為基礎設施的“重頭戲”，此模式的應用不但解決了高速公路投資過大、政府無財力支付[2]等問題，還可以有效控制和轉化政府債務，緩解地方債務和建設所需資金缺口，降低系統(tǒng)性風險[3]。本文主要以河北省太行山等高速公路包(二)項目為例，探討PPP模式在高速公路項目中的應用效果。

1 項目背景

河北省太行山等高速公路包(二)項目包含四條路段，全長為345.97 km，總投資為454.67億元。為保證該項目未來運營收益，河北省政府采取“優(yōu)劣組合、捆綁招商”的方式，將經濟收益相對略差的太行山高速公路(邢臺段、邯鄲段)與效益較好的津石高速公路和新元高速公路捆綁成為一個項目包進行投資建設。太行山等高速公路包(二)項目的建設能夠進一步完善區(qū)域路網，對于促進太行山區(qū)經濟發(fā)展、旅游資源開發(fā)、全面完成河北省脫貧攻堅任務具有重大意義。它同時是國家及河北省重點項目，是河北省第一條采用PPP模式建設的高速公路，也是同時期內全國投資規(guī)模最大的PPP高速公路項目。

2 PPP模式合作方式

2.1 PPP模式概述

PPP指政府部門與民營公司或私人組織通過特許權協(xié)議合作的形式，共同建設基礎設施項目或提供公共產品和服務的一種方式。這種模式可以優(yōu)化項目融資，實現(xiàn)“雙贏”或“多贏”。一方面可以彌補政府財政資源、財政能力的不足，使政府能夠履行公共產品或服務的職責；另一方面社會資本具有強大的活力，借用社會資本的積極性可實現(xiàn)資源的有效配置，改善和提升項目的質量及技術水平，同時社會資本通過投資也可以獲得預期的投資收益。

2.2 選擇PPP模式的優(yōu)勢

河北省太行山等高速公路包(二)項目符合國家和政府鼓勵的采用PPP模式積極引入社會資本進入重點建設領域政策，并被財政部列入為PPP項目管理庫第三批次國家示范項目。按傳統(tǒng)模式設計，本項目在特許經營期內收益無法覆蓋成本及社會資本的合理回報，而通過選擇PPP模式運作積極引入社會資本后，具有以下優(yōu)勢：

(1)可吸收社會資金，利于減輕政府財政能力有限的現(xiàn)狀，緩解當前河北省高速公路建設資金壓力，創(chuàng)新河北省高速公路的投融資機制。

(2)社會資本在高速公路建設領域具有較好的市場化、專業(yè)化的基礎條件，可充分利用社會資本先進技術和經驗提高建設運營水平，降低建設成本，提高服務水平和質量。

(3)有利于加強河北省高速公路建設，促進政府職能轉變，緩解政府債務，充分利用市場配置各項資源，為今后類似高速公路PPP項目實施提供參考。

3 項目運作方案

3.1 實施路徑

項目采用PPP模式運作方式，通過公開招標方式選取社會資本后，在合作期限內由政府出資人代表與社會資本共同組建項目公司(SPV)，由河北省交通運輸廳高速公路管理局代表河北省政府授予項目公司特許經營權，項目公司獨立建設運營并承擔各類項目風險。其中建設過程采用總承包施工模式施工，合同期滿后項目公司將項目資產及相關權利等無償移交給河北省政府。特許經營期內社會資本回報來源為“使用者付費和政府補貼”相結合的方式，項目本身具有“使用者付費”基礎，對于經營收費不足的情況，政府對項目公司給予一定的資金補助用于本項目建設和運營維護。

3.2 項目公司組建

依據(jù)河北省政府對高速公路建設項目實施政府與社會資本合作(PPP)的特許經營模式，政府出資人代表以49%股比與占51%股比的社會資本共同成立項目公司。項目公司人員由政府出資人代表與社會資本共同派員組建，對項目建設實施全面管控。項目公司作為項目獨立法人單位負責項目核準報批、協(xié)議合同簽署等前期工作，并按照合同文件約定負責建設資金籌措以及建設、運營、養(yǎng)護、移交等后續(xù)工作。

3.3 管理模式

項目公司實行兩級管理模式，針對所屬四條高速公路派駐工程現(xiàn)場管理機構。項目公司對所負責高速公路建設項目全面督導和檢查指導，現(xiàn)場管理機構對所轄高速公路建設項目進行現(xiàn)場管理。監(jiān)理單位通過公開招標確定，太行山高速公路邢臺段、邯鄲段、新元高速采用一級監(jiān)理機構，津石高速公路采用二級監(jiān)理機構。項目建設采用施工總承包方式，社會資本負責項目施工履行總承包義務。

4 存在的主要問題

4.1 政府承諾兌現(xiàn)難，投資回報存在一定風險

以PPP模式建設的項目具有投資規(guī)模大、資本集中度高、投資回收期長等特點，政府部門在PPP項目實施過程中可能會發(fā)生國家政策變化、政府換屆、地方政府信用降低等現(xiàn)象，使得政府對“收益共享、風險共擔”的理念未得到真正的踐行，導致政府承諾補貼難以兌現(xiàn)，進而使得社會資本的投資回報受損。

4.2 與傳統(tǒng)項目相比，項目管理層級過長

傳統(tǒng)公路工程項目管理結構由上到下設置為：項目公司→總監(jiān)辦→總承包部→施工標段；本項目管理結構由上到下設置為(以津石高速公路為例)：項目公司→現(xiàn)場管理機構→總監(jiān)辦→駐地辦→總承包部→施工標段。相比之下本項目增設了兩個管理層級，管理層級的增設雖使得項目管理更加精細化，但也造成了施工管理層級及人員大幅增加，指令傳遞效率低下且復雜，計量簽字過程緩慢，施工管理面臨較大挑戰(zhàn)。

4.3 項目管理難度大，總承包商質量意識較弱

項目采取“投資+施工總承包”的方式一次招標確定社會資本，社會資本通過特許經營權及施工總承包獲得投資回報。社會資本既是投資人又是總承包商的雙重身份，工程監(jiān)理的獨立性得不到保障，使得項目在建設過程中的管理難度加大。同時，社會資本在實施工程總承包過程中為了追求利益的最大化，往往局限于工程質量的基本要求，影響了工程質量最優(yōu)化。

5 措施及建議

5.1 完善相關配套制度，規(guī)范各方行為

國家及行業(yè)主管部門應盡快制定和完善相關法律及配套制度對參與各方進行有效約束，政府和社會資本方需要共同努力，加強自身的契約意識。可在合同談判階段設置合理的退出機制，設置一定的約束條件，采取必要的應對策略，合理規(guī)避政府承諾難以兌現(xiàn)的風險。

5.2 優(yōu)化機構設置，提高管理效率

根據(jù)項目實際情況合理安排機構設置，把總承包部作為施工現(xiàn)場管理主體，以達到減少管理層級的目的。同時，可運用先進的管理手段，借助先進高效的網絡管理平臺，精簡管理層級及指令傳達程序，實現(xiàn)辦公管理一體化、網絡化，提高管理效率。

5.3 明確各方責任，增強企業(yè)質量意識

各方需建立合理的規(guī)章制度，明確和細化社會資本與總承包商的職責范圍，實現(xiàn)各方角色的轉變，各負其責，以達到項目管理的高效運轉。同時，在工程建設階段要建立考核機制并明確落實責任制，加強企業(yè)信用評價，充分發(fā)揮監(jiān)理作用。總承包商要嚴格執(zhí)行施工標準化，以使工程質量最優(yōu)化。

6 結語

隨著PPP模式在公路建設領域的大力推廣，項目實施過程中既體現(xiàn)了PPP模式的優(yōu)點，同時也暴露了項目管理及后期執(zhí)行過程中的缺陷。國家及行業(yè)主管部門應盡快完善相關配套制度，明確并理順各方職責和關系。各參與方必須有契約精神，嚴格執(zhí)行合同條款，承擔并履行各自的責任和義務。PPP模式在河北省太行山等高速公路包(二)項目中的實施，不僅充分利用了PPP模式的優(yōu)勢，也為今后類似高速公路PPP項目的實施提供了參考。