區塊管理問題重重

文／張 抗

我國近年來的油氣勘探實踐表明，礦權區塊管理工作中有若干值得重視的問題。

▲春風自隴東來，長慶油田的環江油田木西區塊礦權和油田開采權流轉給玉門油田。 供圖/玉門油田

油氣工業的源頭是向國家主管部門申請取得礦產資源的勘探開發權繼而開展相應工作。該項工作對油氣工業的持續發展有重要意義。良好的區塊管理制度是油氣發展的必要保障。

本世紀以來，隨著改革的深入，出臺了一系列礦權管理的法規，取得重大成績，但也出現了若干問題，需要我們對此進行認真地分析和總結。特別是對照習總書記一系列生態、國家能源資源安全保障等重要指示，更凸顯出目前油氣礦權管理與國家要求存在不夠適應、對發揮各方面積極性、促進勘探開發引導作用不足的問題。

油氣勘探開發的區塊管理制度

在任何國家要進行油氣勘探開發必須首先獲得所涉土地、資源的使用權并獲得相關管理部門對其作業的認可。這就要向國家管理部門申請礦權區塊并為此繳納一定費用、承擔規定的義務。綜合包括我國在內的各國情況，這種區塊的管理制度，主要包括以下內容。（1）明確的區塊使用時間和空間范圍（其范圍的各個拐點有明確的經緯度坐標）。在這個時空范圍內，其他單位不得并行實施實質性的勘探開發作業。（2）區塊使用者需交納一定的使用費并承諾最低的勘探開發工作量。（3）按規定定期報告工作進展和下一階段工作計劃（包括延續合同工作期限時對該區塊面積的縮小）。（4）在工作結束后規定的時間內，按規定的內容向國家管理部門提供工作中獲得的地質資料（有時要包括重點鉆井的一半巖心）。這些資料將成為后續的地質研究和資源勘探開發工作的良好基礎，成為全民的財富。區塊管理制度既體現了國家對土地和自然資源的所有權，也保障了投資者利益、維護了勘探開發秩序。

在改革開放中逐步完善

建國初期在計劃經濟的指導下，我國的石油勘探開發由石油工業部具體執行。當時地質部的石油部門只負責前期的普查性的盆地和區域評價任務。因而雙方不需要明確的區塊劃定，當時有人戲稱“祖國大地任我走”。改革開放后地質部門進入油氣田的勘探開發，進而出現了若干國有企業也向油氣勘探開發延伸的情況，并出現了外資介入的問題，于是仿照各國貫例提出了區塊登記劃分的要求，逐漸形成了區塊登記的法規體系。

最初的具體做法是：誰先進行了地質勘探工作并在鉆井中獲得達到“工業油氣流下限”的發現，就可率先向主管部門（當時是能源部）提出登記要求、取得相應的區塊。對區塊的大小并無明確的限制要求。該項工作發展的結果是：到上世紀末期當時的各大國家石油公司不斷努力搶占“地盤”，對有油氣遠景的區域幾乎進行了全覆蓋的登記；但許多區塊卻長期未能投入足夠的勘探工作量、未能及時實現油氣田的發現和開發。

即使是地方國營的延長石油公司也因勘探開發涉及到其他公司早已“占領”的區塊而發生了尖銳的矛盾，只能在國家相關部門的干預協調下達成某種妥協性的解決。當時未被登記占有的“空白區”大都是含油氣遠景評價很差或者是無油氣遠景的地區。因而可以說中國實際可供油氣勘探的區塊幾乎被完全壟斷。由于眾所周知的原因，各大國家石油公司實際上不愿意退出任何已被其占有的勘探開發區塊。有關勘探開發區塊必須在一定的時間后，縮減或退出的規定沒能得到充分的施行，區塊的“占領”也相對固化了。久而久之，上面提到的有關區塊管理的規定和必須執行的義務，也越來越難以完全執行。

面對這種困難的情況，油氣勘探開發體制的改革開放仍然在努力地逐步進行，頒布了一系列的法規文件。這之中主要針對勘探開發區塊管理帶有匯總性、代表性的法規有兩個：2017 年5 月中共中央國務院印發的《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，2019 年12 月自然資源部印發的《關于推進礦產資源管理若干事項的意見（試行）》（簡稱為“7 號文”）。這一系列法規的頒布和初步執行推動了油氣勘探開發的進展。

從礦權管理角度上，筆者認為特別需要指出以下兩點。首先，確立了煤層氣、頁巖氣為新的礦種，對其進行了獨立的區塊登記并比較嚴格地執行了有關管理制度。這就繞開現有區塊的束縛，使其盡快開拓出新的局面。但是，同樣是非常規油氣的頁巖油和致密（砂巖）油、氣未列入新礦種，不僅其儲量產量混計入常規油氣中而難以獲得準確的數椐，甚至使名稱術語出現混亂，如可與頁巖氣共／伴生的頁巖油在許多場合被仿照美國稱為致密油，使人難與致密砂巖油相區分。這給統計、研究工作帶來許多困難。

▲能源常藏于險遠之處，礦權自由流動有助于企業各顯神通找到它。 供圖/吳 川 張 野 馬洪山 東方物探

其次，采用多種方式要求各公司逐年退出一些區塊或縮小某些區塊的面積，據初步統計全國陸域已退出超過200 多萬平方公里的礦權面積，為打破礦權區塊的固化作出積極的貢獻。但也應指出，這些被迫退出的區塊多是經過再三篩選認為近中期無法獲得有經濟價值突破的地區。但就在這些區塊中，礦權主管部門仍挑出一些相對較好者（雖然數量很少且面積也不大）并準備好相應的資料包，參與面對所有合格投資者的油氣礦權區礦公開招標，開始實施市場化的經營管理。從現在已頒布的法律法規上看，在油氣勘探開發新區塊的取得和經營已經實現了完全的開放。由行政部門掌控的審批式管理方式被拋棄。國家石油公司與其他多種形式企業（包括非油國家石油公司、獨資和合資的民企和外企），可以在平等的地位上進行競爭以取得區塊的勘探開發和經營權。石油工業體系源頭的對內對外全面開放為實現了整個系統的市場化改革開拓了道路、迎來新的局面。

存在的若干問題

勘探開發區塊登記管理工作的目的在于保障勘探開發有序進行，促進資源充分利用、實現以國內大循環為主體，國際國內雙循環相互促進。在復雜多變的國內外環境下，加大油氣供應“壓艙石”的分量使國家安全更有保障。

我國近年來的油氣勘探實踐表明，礦權區塊管理工作中有若干值得重視的問題：被認為有遠景且較易勘探開發的地區基本被全覆蓋的情況下，礦權退出執行困難對現在進行的區塊招標帶來負面影響；有關法規所要求的勘探開發中所產生的地質資料上交未能得到充分實施，公平利用困難；按現在劃分的礦種分別占有的區塊與資源綜合勘探開發間的矛盾；為占有礦權所應交付費用難以足額收取及合理使用。

可供招標的區塊數量太少，難度甚大，對區塊流動和資源開發的促進作用不大

回顧各種有關區塊退出的法規、考察與此有關的實踐可以看出：能夠使區塊的持有者被強制退出的規定相當模糊和存在漏洞，執行也不夠到位。如：有關規定中曾多次申明在勘探區塊延長登記和超過規定時限仍未能提高勘探等級等情況時，須強制性地縮減區塊面積；未完成登記區塊所限定的最低工作量時給予行政處罰、罰款以致吊銷該區塊勘查許可證。這些規定未能充分執行，致使有一定遠景的區塊幾乎全被占有的情況相對固定化。不言而喻，即使退出的極少數幾個區塊，勘探條件和油氣遠景都甚差，往往是這些實力很強的公司久啃不動的“硬骨頭”。在近幾年實施的區塊招標中新中標這類區塊的公司往往勘探實力并不強，所能掌握的地質資料又很不充分、且合同規定的施工時間卻又較短（現已有所延長），因而難以取得實質性進展。致使投資不能收回，嚴重地挫傷了這類公司進一步投入油氣勘探的積極性。有的終止了進一步工作、退出了已中標的勘探權，致使2018 年初在新疆僅有5 個區塊的一輪招標中，就出現2 個區塊無人競標而流標。類似的情況也出現在對外資的招標中。

從非常規油氣的勘探開發看，各類中小公司對區塊招標的響應比較熱烈。這在煤層氣和頁巖氣的開發勘探中表現得比較明顯。但近年來煤層氣的勘探開發進展較為緩慢。國家石油公司和專業媒層氣公司以及若干投入煤層氣開的煤炭公司都共同面對著開發效益不理想、投資不足的實際困難。雖然對煤層氣采取了將審批管理權下放到省級的優惠措施，新區塊的登記工作仍然進展不大。頁巖氣是國內各界給予較高期望的非常規油氣（新）礦種。中石油和中石化兩大公司在評價比較高的四川盆地東南部首先實施了大面積連片的區塊登記。一批中小公司在四川盆地外頁巖氣的招標中曾表現甚為踴躍。其中，少數公司獲得了初產量較高的頁巖氣流，但其自然遞減相當大，區域保存條件不好使其難以獲得有經濟開采價值的探明儲量。這些區塊的頁巖氣勘探工作目前已陷入停滯狀態。

按照現在已頒布的有關法規，對外資（獨資或合資）投入我國的油氣勘探開發已無實質性的限制,但面對上述情況其對我國進行的勘探區塊的招標依然表現得相當冷淡。

目前，國家石油公司以外的中外投資者似乎認為仍然存在著難以進入油氣勘探開發的“玻璃門”。與實際要求相對照，油氣勘探開發區塊招標管理工作在促進礦權區塊有進有出的流動并廣泛吸引多種來源的投資等方面發揮的作用有限，似乎沒有起到期望中的對油氣工業上游發展的巨大促進作用。看來，要實現有關礦權法規所要求的“油氣上游環節以國有石油公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開發體系”的目標，尚需付出很大的努力。

區塊出讓收益金的收取和使用

區塊的登記和管理工作為勘探開發實施者提供了法律保障，為資源的合理開發有效利用建立了良好的秩序。同時也要求勘探開發者履行一定的義務。首先要求為區塊的投標、中標、持有交納一定的費用。這對資源所有者（政府）往往是一筆不菲的現金收入。前面提到的“7 號文”提出“探索以油氣出讓收益市場基準價確定的價格作為油氣探礦權競爭出讓起始價”的意見。這一基準價的具體規定大致與美國公有礦權出讓的征收水平相當。

▲蘆葦蕩里鉆井，有了探礦權物探工人更有干勁。攝影/沈志軍

與許多油氣資源國相比，這一基準價并不算高。從近兩年所表現的價格走勢看，即使在新冠病毒疫情危險解除后，國際油價的年均值水平也多處在中等偏低的態勢中。與此相應，若以40～55 美元／桶計，陸域和海域的基準價分別為平均每平方公里5000 元和3000 元。在競爭中為了中標，投標者的出價往往要高于基準價。改革方案實施后，增量礦權按照競爭后確定的價格繳納出讓收益、存量礦權應補交出讓收益。為此，要取得一個1 萬平方公里左右的油氣區塊將交納探礦權出讓收益1 億元左右。

中石油已有的探礦權采礦權面積，即使按延續登記后減退25%計算，未來5 年內仍需交納42 億元左右的存量出讓收益金。目前低油價背景下我國各油氣公司經營和發展上已經遇到巨大困難，取得區塊的這個出價還是比較高的。考慮到這種實際情況并參考我國類似稅費的收入使用先例，可將已經收到區塊出讓收益的大部分投入擬設立的專用基金（下述），對我國的中小石油企業、對勘探開發比較困難的區塊分別不同礦種給予適當的“反哺”。

強化勘探開發中所產生的地質資料、數據的上交和方便利用

油氣勘探和其后開發中的提高資源利用效率的工作是向地下未知領域的不斷探索。在這個過程中區塊本身及周圍乃至類似地區地質資料的研究就是一個重要的認識途徑和工作基礎。在任何國家地質和資源的研究中，都非常注意地質資料和數據的收集、保管、利用。為此，要求所有研究項目、地質勘探、資源開發工作都必須向國家提交其成果、資料和數據，許多國家甚至具體要求其主要鉆井的巖芯必須劈一半作為“實物資料”上交給國家有關管理部門。同時對這些資料的保管和使用也有完善的規定，允許有關的研究部門和勘探開發者僅交納不多的使用費就可平等地利用。

我國從區塊管理工作一開始就提出了資料上交管理的要求并在以后的法規中不斷補充。但應該看到在具體的執行過程中，卻出現了很多問題。許多單位沒有認真執行規定，有關資料未能及時、充分上交的現象越來越嚴重。同時已上交資料的管理和開放使用工作也進行得很遲緩，致使資料的方便、充分利用出現困難。這對全國的地質研究和今后的勘探開發產生了嚴重的負面影響。特別是目前信息化和數字化已成為科學研究和管理工作中的必備條件，上述現象所帶來的負面影響就顯得特別突出。為迎接即將到來的數字化經濟和智能油田時代的需要，應未雨綢繆對與此有關的資料匯總上交工作，做出適合新時代的規定。

筆者認為，上述問題的出現也與資料匯交的規定不夠明確及其服務措施不充分有關。

顯然，應對地質資料上交提出更具體的要求并規定相應的懲獎措施。對上交資料的范圍也應有相應的限定，以求能充分反映地質和油氣的基本情況但又不損害其商業秘密。此外還應考慮到接收部門的服務能力。這也要求資料管理部門當擴充資料的保存和使用的設施，使其實現更為安全、便捷的服務。總之需要在資料上交和服務兩方面，對法規做出相應的補充完善。

解決按礦種劃分區塊與資源綜合勘探開發的矛盾

我國的資源勘探開發工作一開始就主要是按礦種劃分并占有區塊，這使業內一直強調的共生／伴生資源的綜合勘探開發遇到了困難。在某些保密性特殊性較強的礦種上（如油氣和鈾礦）表現更加突出。在專業性和經費使用定向性的限制下，以單獨礦種名義登記的區塊很難開展共生／伴生資源的綜合勘探、綜合開發和綜合利用。有關礦種也不能進入已被其他礦種占有的區塊進入進行工作（沉積型鈾礦的勘探工作難以進入已被油氣公司占領的區塊，就是一例）。加上資料匯交和使用方面的問題使后續的和其他礦種的工作很難獲得已取得的地質資料和認識成果，致使出現大量低水平重復性工作，使研究和認識難以深入。

▲供圖/視覺中國

在不同類型的油氣礦種間也存在著類似情況。為了能尋求頁巖氣的盡快突破，礦產管理部門提出將頁巖氣也列為單獨礦種進行區塊登記。一方面要求國有石油公司在其現有區塊內，增列頁巖氣勘查面積11×104km2并要求最低投入勘查經費3×104元／km2·a，另一方面另劃出若干新的頁巖氣勘探區塊，供有資格的勘探者投標。實踐證明，這種做法雖然有利于頁巖氣迅速得以突破，但也帶來概念的混亂和管理的困難。如同樣屬于非常規油氣、也存在于頁巖層系內并往往和頁巖氣共／伴生的頁巖油卻未能列為單獨礦種，其儲量產量的計算只能與常規油、致密（砂巖）油混在一起，從而給統計、研究工作帶來不少困難。在煤層氣勘探開發的進展遇到相當大困難的情況下，國內外許多人開始注意到在煤系地層內同樣來源于煤層的天然氣也可以存在于砂巖、灰巖和頁巖內，對他們的綜合勘探開發顯然有利于資源的探明和利用。這也會碰到礦權區塊的劃分和使用問題。

在勘探開發實踐中出現的種種情況昭示我們應該從勘探區塊登記開始重視資源的綜合利用。這需要我們做開拓性的探索并在今后的勘探開發區塊登記中予以體現。