新時(shí)代背景下我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給困境與路徑選擇

徐 宏 王 金 郝 濤

（1.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014；2.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 統(tǒng)計(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

一、引 言

新時(shí)代背景下，我國社會(huì)主要矛盾是“人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾”。這一社會(huì)矛盾在我國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)人才供給不足、結(jié)構(gòu)失衡等亟需破解的難題。截至2019年年底，我國60周歲及以上的人口數(shù)量為25388萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，其中65周歲及以上人口17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%，人口老齡化程度日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老服務(wù)需求急速增長。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中再次提出積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國家戰(zhàn)略。然而，在“未富先老”的背景下，我國逐漸暴露出養(yǎng)老服務(wù)人才供給不足，存在人才專業(yè)水平低、年齡和性別結(jié)構(gòu)比例失調(diào)、高級(jí)管理人才匱乏、社會(huì)力量參與力度不高等問題。為積極開發(fā)老齡服務(wù)人力資源，大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)人才供給問題亟需得到政府和社會(huì)各界力量的重視。

早在2011年，民政部就提出養(yǎng)老服務(wù)人才供給目標(biāo)：2020年要實(shí)現(xiàn)從2010年的3萬增長到600萬的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這200倍的增長需要進(jìn)行有計(jì)劃的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)，形成有機(jī)的活性養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)和供給系統(tǒng)。養(yǎng)老服務(wù)人才供給是養(yǎng)老服務(wù)研究領(lǐng)域的重點(diǎn)研究對(duì)象，學(xué)者們對(duì)該問題進(jìn)行了積極的探索研究。在養(yǎng)老服務(wù)人才供給問題及產(chǎn)生的原因方面，楊小燕[1]298指出，目前我國養(yǎng)老護(hù)理人才需求量達(dá)1000萬人以上，而我國現(xiàn)有從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的人員不足百萬，供給嚴(yán)重不足。除養(yǎng)老服務(wù)人才短缺外，張曉峰[2]48發(fā)現(xiàn)由于工作時(shí)間長、勞動(dòng)強(qiáng)度大、收入不穩(wěn)定等原因，行業(yè)對(duì)專業(yè)性人才吸引力不大；成希[3]18-20、李婷[4]24-28等借助問卷調(diào)查，指出養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍存在結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)水平低、培養(yǎng)規(guī)劃不完善、人才流失嚴(yán)重等問題。王雪輝[5]41-50提出亟需建設(shè)一支專業(yè)化、職業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍。朱少峰[6]79-81通過分析農(nóng)村老齡化人口進(jìn)程與特點(diǎn)以及農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)存在的主要問題，提出有針對(duì)性的解決對(duì)策，使養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍具備完善的制度保障，并且具有較強(qiáng)的專業(yè)能力，通過宣傳力度的加強(qiáng)，進(jìn)而有效解決養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍質(zhì)量不佳的問題。對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)與供給，甄炳亮等[7]29-30認(rèn)為需政府、社會(huì)、從業(yè)人員各界力量共同努力；在此基礎(chǔ)上，李紅武[8]53-60認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)人才體系的建立還應(yīng)當(dāng)以政府政策保障為主導(dǎo)，院校整合資源培養(yǎng)專業(yè)人才為核心，企業(yè)加大人力資源投入為配合；鄭超等[9]14提出政府層面應(yīng)將養(yǎng)老服務(wù)人才納入衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃，院校加快分類培養(yǎng)高技術(shù)人才，社會(huì)建立健全志愿者服務(wù)活動(dòng)長效機(jī)制。王君嵐[10]1-10根據(jù)目前養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)人才培養(yǎng)體系不健全、規(guī)劃不完善等問題，提出建立多途徑的人才培養(yǎng)機(jī)制、專業(yè)的人才分級(jí)制度、規(guī)范的職業(yè)資格認(rèn)證制度，重視服務(wù)人員的素質(zhì)教育等方法。新時(shí)代背景下，開放、共享并以人為中心的“互聯(lián)網(wǎng)+”迅速崛起，其理念與養(yǎng)老服務(wù)以人為本的原則相統(tǒng)一，潘峰等[11]99-105借助“信息技術(shù)+養(yǎng)老服務(wù)”的理念進(jìn)一步豐富養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容和方式，探索合理的共同發(fā)展模式，努力提升服務(wù)質(zhì)量、解放勞動(dòng)力、縮小養(yǎng)老服務(wù)供需差距。邊麗[12]192、郭敏[13]70-71等提出運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”與PPP模式共同推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有效解決養(yǎng)老服務(wù)供給不足，供給責(zé)任主體單一的問題；周青梅[14]24-29提出PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)供給，探索養(yǎng)老服務(wù)供給新模式、新業(yè)態(tài)，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。王子飛[15]81-86對(duì)當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”模式的供需現(xiàn)狀進(jìn)行分析和評(píng)估，針對(duì)現(xiàn)實(shí)困境提出具體的發(fā)展策略，使得養(yǎng)老服務(wù)實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效、擴(kuò)大供給進(jìn)而滿足養(yǎng)老市場需求，同時(shí)將推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。

綜上，現(xiàn)有研究大多是基于定性分析的方法，少數(shù)定量分析的研究成果也多是分析某地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)人才供給問題。社會(huì)力量作為養(yǎng)老服務(wù)人才供給的重要來源之一，關(guān)注度不高，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式很少涉及PPP模式（公私合作），然而在新時(shí)代背景下，充分利用PPP模式增加養(yǎng)老服務(wù)人才供給勢在必行。本文在借鑒國外養(yǎng)老服務(wù)人才供給經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，嘗試?yán)脙?yōu)化頂層設(shè)計(jì)、PPP模式等途徑破解養(yǎng)老服務(wù)人才供給不足這一瓶頸。

二、我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給的現(xiàn)實(shí)困境及成因分析

隨著老齡化程度日益加重，為了加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，國務(wù)院在過去10余年，出臺(tái)了系列文件鼓勵(lì)社會(huì)培養(yǎng)專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)人才，盡管全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有23.93萬名養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員，但養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才仍極度短缺且養(yǎng)老服務(wù)人才供給也未能形成完整性、層次化的體系[16]29-31。

（一）對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才供給的扶持力度有待加強(qiáng)

我國老年人數(shù)量多、增速快，老年失能率逐漸增加，而養(yǎng)老服務(wù)人員數(shù)量少。據(jù)有關(guān)部門預(yù)測，到2050年前后中國老齡人口將達(dá)峰值4.8億，超過國內(nèi)總?cè)丝诘?0%[17]2-19，其中高齡老人群體中失能率超過一半。我國目前失能老人為625萬人，預(yù)計(jì)在2050年將達(dá)到1875萬人。面對(duì)如此嚴(yán)重的老齡化及較高的老年失能率，養(yǎng)老服務(wù)需求與養(yǎng)老服務(wù)人才供給比例嚴(yán)重失衡，缺口較大。北京市、上海市、浙江省、廣州市是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展水平也較高的四個(gè)地區(qū)，2016年，這四個(gè)地區(qū)的老年人數(shù)量與養(yǎng)老服務(wù)人才比例嚴(yán)重失調(diào)（見表1）。

表1 代表性地區(qū)2016年老年人數(shù)與護(hù)理員人數(shù)對(duì)比

充足的養(yǎng)老服務(wù)人才供給需要政府的大力扶持。在國家政策支持層面，目前涉及養(yǎng)老服務(wù)人才規(guī)定的文件主要分為規(guī)劃指導(dǎo)和專項(xiàng)措施兩個(gè)類別。規(guī)劃指導(dǎo)類文件方面，養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍培養(yǎng)與建設(shè)的指導(dǎo)意見都作為政策保障，并未作為重要任務(wù)著重提及；專項(xiàng)措施類文件方面，目前教育部等部門出臺(tái)的三項(xiàng)政策都重點(diǎn)關(guān)注于養(yǎng)老服務(wù)人才學(xué)歷教育的培養(yǎng)渠道，缺乏明確的職業(yè)化引導(dǎo)文件，養(yǎng)老服務(wù)人才供給政策多內(nèi)含于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)整體“規(guī)劃指導(dǎo)”或“專項(xiàng)措施”中（見表2），無法做到精細(xì)化、全面性、專門性以及可操作性。

表2 涉及養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的各類中央文件匯總表

（二）養(yǎng)老服務(wù)人才供給培訓(xùn)有待系統(tǒng)化，人才專業(yè)化程度低

目前，我國一線養(yǎng)老服務(wù)人員文化基礎(chǔ)薄弱，知識(shí)水平低，近90%的人員無證上崗（見圖1），養(yǎng)老服務(wù)知識(shí)空白或只在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行簡單培訓(xùn)就直接上崗，專業(yè)教育培訓(xùn)力度不足，無法滿足差異化的精準(zhǔn)服務(wù)。從業(yè)人員工作熱情不高，工作精力不足，服務(wù)態(tài)度有待提高，心理慰藉技能嚴(yán)重缺失。

圖1 養(yǎng)老服務(wù)人員職稱分布情況[16]29-31

2020年根據(jù)教育部專業(yè)備案情況顯示，我國高職院校老年服務(wù)與管理專業(yè)點(diǎn)新增56個(gè)，位列年度專業(yè)設(shè)置數(shù)量最多排名前十，總數(shù)達(dá)到278個(gè)。但是從老齡化程度加深的整體態(tài)勢來看，養(yǎng)老服務(wù)管理人才的供給情況仍然不容樂觀，即使各高職院校開設(shè)了老年學(xué)專業(yè)，卻未能形成規(guī)模和特色，無法吸引學(xué)生報(bào)考且大部分在校學(xué)生并不是第一志愿報(bào)考此專業(yè)。養(yǎng)老服務(wù)人才文化程度不高，以初中及以下文化水平為主，本科及以上學(xué)歷養(yǎng)老服務(wù)人才較少（見圖2）。現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)管理人才大多并不是專業(yè)學(xué)習(xí)老年學(xué)，甚至都沒有學(xué)過管理學(xué)，其管理服務(wù)水平堪憂。

圖2 養(yǎng)老服務(wù)人才文化程度狀況[16]29-31

養(yǎng)老服務(wù)人才專業(yè)化水平低下主要原因是養(yǎng)老服務(wù)人才專業(yè)教育體系建設(shè)滯后以及職業(yè)準(zhǔn)入制度不成熟。一方面，我國現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系中主要以下崗待業(yè)在家的中年女性為對(duì)象，培養(yǎng)一線初級(jí)護(hù)理人才。高級(jí)護(hù)理人才、管理者等都因師資力量薄弱，缺乏權(quán)威性、專業(yè)性教材，與國外交流學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)較少，知識(shí)不能運(yùn)用到實(shí)踐中等因素一直滯后于老齡化速度，導(dǎo)致人才培養(yǎng)出現(xiàn)斷層。另一方面，養(yǎng)老服務(wù)職業(yè)準(zhǔn)入門檻低，行業(yè)內(nèi)可替代性強(qiáng)、流動(dòng)性大，缺乏嚴(yán)格的職位晉升機(jī)制。

（三）養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式有待多樣化，人才結(jié)構(gòu)失調(diào)

目前，由于社會(huì)地位低下等原因，我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給來源多是城市下崗再就業(yè)人員和農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員，又以“4050”群體為主，46～65歲的工作者占總?cè)藬?shù)的57%，缺乏年輕的新鮮血液（見圖3）。此年齡段的從業(yè)人員自身勞動(dòng)能力下降，工作壓力承受能力小，無法進(jìn)行高強(qiáng)度體力勞動(dòng)。性別比例失調(diào)，女性養(yǎng)老服務(wù)人員占比64.12%，幾乎是男性的兩倍[16]29-31。養(yǎng)老服務(wù)工作復(fù)雜，體力勞動(dòng)居多且男性老人的照顧對(duì)男性工作者的需求大，性別比例失調(diào)致使行業(yè)內(nèi)勞動(dòng)力不足，無法全方位、多角度為老人提供服務(wù)。養(yǎng)老服務(wù)人員中大中專以上院校的專業(yè)畢業(yè)生很少，其專業(yè)水平不高、數(shù)量有限等問題突出，養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式單一化程度嚴(yán)重，亟需改善。

圖3 養(yǎng)老服務(wù)人員年齡分布情況[16]29-31

（四）養(yǎng)老服務(wù)人才供給缺乏可持續(xù)性，人才隊(duì)伍不穩(wěn)定

在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中，一方面是養(yǎng)老服務(wù)人才嚴(yán)重不足，人員流失率高，跳槽、離職、改行現(xiàn)象屢見不鮮。養(yǎng)老服務(wù)人員流動(dòng)性大，工作年限普遍較短，尤其是年輕員工，大多把當(dāng)前職業(yè)看作臨時(shí)性的工作，不打算長期從事這種職業(yè)。有數(shù)據(jù)顯示，新增養(yǎng)老護(hù)理員的流失率達(dá)到40%～50%[18]9-10。亟須高素質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員投身其中；另一方面是高職院校相繼開設(shè)了“護(hù)理（老年護(hù)理方向）”“老年服務(wù)與管理”“社區(qū)康復(fù)”“社會(huì)工作（老年社會(huì)工作方向）”“社區(qū)管理與服務(wù)”等養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，但其招生情況卻不容樂觀，甚至有的學(xué)校即使廣泛宣傳，一再降分也無法招滿學(xué)生。全國有開辦老年服務(wù)專業(yè)的高職院校86所，每所學(xué)校招生人數(shù)不超過100人，相比巨大的養(yǎng)老服務(wù)人才需求而言可謂杯水車薪[19]，難以持續(xù)穩(wěn)定的供給大批高素質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)人才。這一矛盾現(xiàn)象，表面上看是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的人才培養(yǎng)問題，實(shí)際上卻反映了養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)組織人才吸引力不夠的問題，這主要是因?yàn)槭軅鹘y(tǒng)觀念影響，社會(huì)公眾視養(yǎng)老服務(wù)工作為“伺候人”的工作，和護(hù)士相比，社會(huì)地位低，加上工資低、福利少、勞動(dòng)強(qiáng)度大，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍極不穩(wěn)定。

（五）養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)力量參與積極性差，人才社會(huì)化程度低

我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)社會(huì)參與力量主要包括私營企業(yè)、社會(huì)志愿者。前者為養(yǎng)老服務(wù)人才供給提供社會(huì)資金，后者為老年人提供直接服務(wù)。目前，我國養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)以政府為主，社會(huì)資金進(jìn)入人才供給存在著參與積極性低、項(xiàng)目落實(shí)率低、運(yùn)營水平低等問題，養(yǎng)老服務(wù)人才供給PPP模式未能發(fā)展完善。社會(huì)志愿者本身具有公益性和廣大參與性，這與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的特點(diǎn)不謀而和，我國的社會(huì)志愿者雖數(shù)量巨大，但自由散亂、流動(dòng)性大、持續(xù)性差、缺乏組織紀(jì)律性，無法做到勁往一處使，社會(huì)公益事業(yè)參與度低等問題顯著，社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)人才供給的積極性不高。

社會(huì)資金進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)人才供給存在著政策扶持缺失，資金回收期長，風(fēng)險(xiǎn)壓力大，商業(yè)、融資、盈利模式不確定，管理機(jī)構(gòu)混亂等原因而缺乏積極性，養(yǎng)老服務(wù)人才供給PPP模式探索艱難。我國社會(huì)志愿者缺乏強(qiáng)有力的社會(huì)集體組織，服務(wù)內(nèi)容與需求不匹配，缺失供需調(diào)和機(jī)制，政府實(shí)質(zhì)性支持政策少，社會(huì)宣傳引導(dǎo)不到位，社會(huì)尊老愛老氛圍薄弱，缺乏價(jià)值認(rèn)同感，積極性得不到刺激。

三、國外養(yǎng)老服務(wù)人才供給經(jīng)驗(yàn)借鑒

國際上一些國家和地區(qū)較之我國更早邁入老齡化社會(huì)，經(jīng)過多年的制度演進(jìn)，大致形成了三種養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式：政府主導(dǎo)型，如英國、日本等；市場運(yùn)作型，如美國等；政企合作型，如德國；多元主體共同參與型，如新加坡、香港等。在實(shí)踐中，各國都立足于本國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人文稟賦，汲取了各類型人才供給模式優(yōu)點(diǎn)，獨(dú)創(chuàng)出各具特色的養(yǎng)老服務(wù)人才供給體系，這些為我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（一）政府主導(dǎo)型——日本

日本人口老齡化程度較高，因此日本政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)人才供給問題，早在1987年就開始制定養(yǎng)老服務(wù)人才法律與制度。政府從學(xué)校專業(yè)設(shè)置、留學(xué)生接收政策、外國人就業(yè)制度等多個(gè)方面采取措施增加養(yǎng)老服務(wù)人才供給，目前，日本護(hù)理人才隊(duì)伍的多層次、專業(yè)化特征明顯。日本養(yǎng)老服務(wù)人才分為5種類型：社會(huì)福祉士、護(hù)理支援專門員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)社會(huì)工作者、護(hù)理福祉士和訪問護(hù)理員[20]14-16。政府從傳統(tǒng)學(xué)校教育和嚴(yán)格的專業(yè)資格等級(jí)考試來推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)工作，日本社會(huì)福祉士和介護(hù)福祉士都必須通過國家福祉士考試并取得證書，方可從事養(yǎng)老服務(wù)工作。日本養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)的課程設(shè)置范圍廣，包括基礎(chǔ)科目、專業(yè)科目、特別課程（急病看護(hù)、臨床心理等）以及實(shí)習(xí)。

日本政府的養(yǎng)老服務(wù)人才供給政策扶持和資金支持力度也較大。在政策扶持方面，為了有效持續(xù)地增加養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍供給，政府構(gòu)建了包括一般水平的養(yǎng)老服務(wù)人員、潛在的養(yǎng)老服務(wù)人員、高水平的養(yǎng)老服務(wù)人才梯隊(duì)，并為此設(shè)計(jì)了未來10年養(yǎng)老服務(wù)人才發(fā)展規(guī)劃圖，政府不斷擴(kuò)大“山腳”，即普通養(yǎng)老服務(wù)人員的數(shù)量，挖掘出“山腰”更多的潛在養(yǎng)老服務(wù)人才，提高“山頂”高水平養(yǎng)老服務(wù)人才在整個(gè)人才隊(duì)伍中的比例。在資金支持方面，政府對(duì)于老年護(hù)理專業(yè)的學(xué)生提供數(shù)額可觀的助學(xué)金，且如果學(xué)生畢業(yè)后從事養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)滿5年就不需要向政府返還助學(xué)金。另外養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也為本機(jī)構(gòu)通過國家統(tǒng)一福祉士考試的養(yǎng)老服務(wù)人才提供資金補(bǔ)貼。政府還通過改變留學(xué)生接收政策和外國人就業(yè)制度來進(jìn)一步緩解日本養(yǎng)老服務(wù)人才短缺問題，只要能夠取得日本養(yǎng)老護(hù)理人才資格證書的非日本國籍者就可以在日本就業(yè)定居[21]226-227。

綜上，日本養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式以政府為主導(dǎo)，頂層制度設(shè)計(jì)完善，培養(yǎng)培訓(xùn)工作系統(tǒng)化，資金支持力度大，養(yǎng)老服務(wù)人才供給專業(yè)化、系統(tǒng)化、層次化特點(diǎn)明顯，國內(nèi)人才培養(yǎng)與國外人才引進(jìn)相互補(bǔ)充，有力解決了養(yǎng)老服務(wù)人才緊缺，服務(wù)質(zhì)量不高的問題。

（二）市場運(yùn)作化——美國

美國于1944年已成為老年型國家，美國在政策和財(cái)政上都對(duì)養(yǎng)老服務(wù)給予了一定力度的支持，但政府不直接參與各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)，而是由美國的非營利組織來銜接各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)事務(wù)。專業(yè)化的醫(yī)療型養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)（nursing home）使美國的醫(yī)療財(cái)政承受很大的壓力，美國政府和社會(huì)共同承擔(dān)老年人的養(yǎng)老問題，美國養(yǎng)老服務(wù)人才供給工作的社會(huì)化運(yùn)作、低福利支出特征明顯，美國養(yǎng)老服務(wù)人才供給形成市場化管理的模式。

另外美國注重養(yǎng)老服務(wù)人才的專業(yè)化、系統(tǒng)化教育，早已形成了學(xué)士、碩士、博士等多層次老年服務(wù)人才供給體系，老年護(hù)理執(zhí)業(yè)者和社區(qū)執(zhí)業(yè)護(hù)士都有著較高的教育程度。1967年，美國護(hù)理協(xié)會(huì)規(guī)定只有具備學(xué)士以上學(xué)歷者才可以成為老年護(hù)理執(zhí)業(yè)者，具備碩士以上學(xué)歷者才可以成為社區(qū)執(zhí)業(yè)護(hù)士。據(jù)美國高等教育老年學(xué)會(huì)調(diào)查，1976年開設(shè)與老年學(xué)相關(guān)課程的美國大學(xué)、學(xué)院和社區(qū)學(xué)校就有1275所。到20世紀(jì)80年代中期，接受過正規(guī)老年學(xué)教育或培訓(xùn)的美國人已高達(dá)13萬人[22]29-36。

（三）政企合作型——德國

德國與日本相似，政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才供給提供的政策支持和資金支持力度相當(dāng)巨大。德國政府把對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才供給培訓(xùn)教育工作上升到法律層面，只要滿足一定條件，私立學(xué)校和公立學(xué)校一樣可以獲得教育部的資金資助。相關(guān)法律規(guī)定，州政府大眾教育部門將承擔(dān)自主成功運(yùn)營3年以上的德國私立養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)學(xué)校93%的教師和外聘教師工資。法律還規(guī)定，其他行業(yè)人員向養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)轉(zhuǎn)換的再就業(yè)人員的所有培訓(xùn)免費(fèi)，只需要向政府勞動(dòng)部門提出養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)申請(qǐng)即可。德國養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)學(xué)校在這一系列政策的資助下得到長久健康地發(fā)展。

德國企業(yè)同政府一起積極支持養(yǎng)老服務(wù)人才供給工作。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，德國養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)費(fèi)用占企業(yè)費(fèi)用的比例高達(dá)80%，大部分德國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才的服務(wù)水平十分重視，為了鼓勵(lì)機(jī)構(gòu)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)人才服務(wù)技能的持續(xù)提升，借助德國的資金池模式優(yōu)勢，所有養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)費(fèi)用都由養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，并且培訓(xùn)期間的工資會(huì)照常支付。另外德國政府還鼓勵(lì)社會(huì)資金投資進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，化解養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資金短缺難題，這為我國PPP模式對(duì)接養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)人才供給工作提供了較好的思路和對(duì)策。

（四）可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

綜上，通過分析比較日本、美國以及德國的養(yǎng)老服務(wù)人才供給情況可發(fā)現(xiàn)，這三個(gè)國家在養(yǎng)老服務(wù)人才供給方面有很多值得我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

一是遵循學(xué)校教育與職業(yè)教育并重的人才培養(yǎng)方式，課程設(shè)置應(yīng)涉及醫(yī)學(xué)、心理學(xué)、家政學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科大類，培養(yǎng)復(fù)合型高級(jí)養(yǎng)老服務(wù)人才。應(yīng)創(chuàng)新人才培養(yǎng)方式，如采取遠(yuǎn)程視頻教育，滿足我國養(yǎng)老服務(wù)人才需求量大的特殊情況。

二是注重多層次養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)與挖掘的人才供給體系，采取層級(jí)分明，實(shí)踐與理論共同發(fā)展的形式，形成高職、本科、研究生一體化養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)模式。

三是政府給予強(qiáng)有力政策支持和資金支持，在日本、德國的養(yǎng)老服務(wù)人才供給體系中，政府均扮演著重要的資金支持角色。在我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給中，政府應(yīng)該加大政策扶持和資金支持力度，提高一線養(yǎng)老服務(wù)人員的工資水平，提供行業(yè)特殊補(bǔ)貼，如公務(wù)員特有的福利津貼，明確政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的重視程度，提高養(yǎng)老服務(wù)人才的社會(huì)地位。

四是PPP模式對(duì)接養(yǎng)老服務(wù)人才供給。美國養(yǎng)老服務(wù)人才供給過程中，公私部門的作用同樣被重視。養(yǎng)老服務(wù)人才供給對(duì)接PPP模式，增加社會(huì)資金對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)支持，關(guān)注人才培養(yǎng)、招聘就業(yè)信息[23]119-125。政府通過PPP模式下的服務(wù)和管理外包以及特許經(jīng)營等形式進(jìn)行多元化籌資，設(shè)立專門的人才培養(yǎng)基金，改善從業(yè)者工資及福利待遇。

四、新時(shí)代背景下完善我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給的路徑選擇

我國有著特殊的國情和民情，“未富先老”背景下，我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給路徑不可照搬國外模式，需結(jié)合時(shí)代背景進(jìn)行完善。

（一）優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)人才供給的頂層設(shè)計(jì)

完善的頂層設(shè)計(jì)是保障我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給的基礎(chǔ)，政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門共同研究，出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)教育、就業(yè)、社會(huì)保障政策，完善細(xì)化養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、使用、激勵(lì)的頂層設(shè)計(jì)[24]10。

首先應(yīng)加大養(yǎng)老服務(wù)人才供給政策扶持力度，從國家立法層面對(duì)人才隊(duì)伍供給制定操作性強(qiáng)、清晰明確的法律條例，做到有法可依。從人才培養(yǎng)源頭入手，制定切實(shí)可行的養(yǎng)老服務(wù)人才招生和培養(yǎng)政策。可參考國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)：如日本政府先后出臺(tái)了《社會(huì)福利士及看護(hù)福利士法》（1987）等一系列法律并根據(jù)人口老齡化及社會(huì)發(fā)展不斷進(jìn)行修改和調(diào)整，切實(shí)保障了養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員應(yīng)有的權(quán)益，如提供助學(xué)貸款以及免還款制度、從業(yè)資格證體系。國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)可參照我國教育力量缺乏時(shí)的師范生招生和培養(yǎng)政策，即降低高考錄取分?jǐn)?shù)、提供高額助學(xué)補(bǔ)貼等激勵(lì)政策吸引人才進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

其次應(yīng)明確養(yǎng)老服務(wù)人才供給目標(biāo)。養(yǎng)老服務(wù)人才匱乏的嚴(yán)重性已引起社會(huì)各界重視，但養(yǎng)老服務(wù)人才的供給目標(biāo)并不明晰。養(yǎng)老服務(wù)人才供給目標(biāo)應(yīng)該強(qiáng)調(diào)層級(jí)、專業(yè)、領(lǐng)域，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的有序發(fā)展需要全方位、多層次、跨領(lǐng)域的養(yǎng)老服務(wù)人才支撐，而不是一味地供給“綜合型”養(yǎng)老服務(wù)人才。所謂“綜合型”養(yǎng)老服務(wù)人才則可能會(huì)降低養(yǎng)老服務(wù)人才的專業(yè)性，致使其就業(yè)方向模糊、就業(yè)能力不足，所以應(yīng)從根本上將養(yǎng)老服務(wù)人才根據(jù)服務(wù)層次、產(chǎn)業(yè)鏈、服務(wù)模式等進(jìn)行分層、分類定位，形成就業(yè)分流，進(jìn)一步明確養(yǎng)老服務(wù)人才供給目標(biāo)（見圖4）。

圖4 養(yǎng)老服務(wù)人才供給目標(biāo)

（二）探索養(yǎng)老服務(wù)人才PPP供給模式

PPP模式作為一種公私合營的融資管理模式，具有減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、互利共贏、風(fēng)險(xiǎn)分配合理等優(yōu)點(diǎn)，養(yǎng)老服務(wù)人才供給可對(duì)接PPP模式（見圖5），吸引社會(huì)資本參與養(yǎng)老服務(wù)人才供給，促進(jìn)社會(huì)資金逐步成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革[25]。參照國內(nèi)外現(xiàn)有PPP模式，成立SPV（特殊目的機(jī)構(gòu)），依托養(yǎng)老服務(wù)人才項(xiàng)目公司，遵循“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”原則，多方合作，社會(huì)聯(lián)動(dòng)，明確專門養(yǎng)老服務(wù)人才PPP供給模式。通過公開競標(biāo)減少時(shí)間、資金、信息資源的浪費(fèi)，提高PPP項(xiàng)目競爭性，例如美國采取服務(wù)外包制（SC：Service Contract）向社會(huì)購買養(yǎng)老服務(wù)，同時(shí)嚴(yán)格競爭制度，提高透明度和公平性，進(jìn)一步提升社會(huì)資金進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的積極性[26]94-101，從而緩解養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政壓力，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。

圖5 養(yǎng)老服務(wù)人才PPP供給模式

2015年6月我國財(cái)政部提出建立PPP基金并獲得國務(wù)院批準(zhǔn)，參照英國的PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助制，成立養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才供給項(xiàng)目PPP基金，從財(cái)政層面為養(yǎng)老服務(wù)人才供給提供有效資金支持。政府每年通過公開招標(biāo)的方式將財(cái)政資源競爭性地分配給全國各社會(huì)資本方，以減稅、免稅、低息貸款等形式為他們提供財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼力度適當(dāng)傾斜于失能老人的養(yǎng)老服務(wù)人才，亦應(yīng)同等對(duì)待經(jīng)營性和公益性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

（三）實(shí)施養(yǎng)老服務(wù)人才“產(chǎn)學(xué)研一體化”供給戰(zhàn)略

我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給存在素質(zhì)偏低且多為一線護(hù)理員，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)缺失后備中堅(jiān)力量，養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)浮于表面等問題，亟需建立完整系統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)人才供給體系，這需要政府、社會(huì)、高校三方通力合作，使教學(xué)、科研、培訓(xùn)、上崗融為一體，打造“產(chǎn)學(xué)研”三位一體的現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)人才供給模式[27]88-91。養(yǎng)老服務(wù)人才“產(chǎn)學(xué)研一體化”供給戰(zhàn)略是將老齡產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)教學(xué)、老齡科研三者結(jié)合在一起的發(fā)展規(guī)劃[28]11-20，這種結(jié)合方式體現(xiàn)政府、企業(yè)、高校合作模式。

在養(yǎng)老服務(wù)人才“產(chǎn)學(xué)研一體化”供給戰(zhàn)略中，政府應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，重點(diǎn)提供政策保障，根據(jù)市場需求制定可操作性的政策，以政策支持養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)專業(yè)服務(wù)人才培養(yǎng)，增強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)的職業(yè)吸引力，提升養(yǎng)老服務(wù)人才的專業(yè)素質(zhì)。企業(yè)發(fā)揮管理職責(zé)，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)有人才素質(zhì)缺失類型，明確人才培養(yǎng)目標(biāo)，從人才供給末端反映實(shí)際問題。政企充分合作，充分利用企業(yè)的人才管理經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)優(yōu)勢對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才進(jìn)行管理和繼續(xù)教育，使政策成果落地實(shí)施，充分利用各自優(yōu)勢，政策與社會(huì)資源雙管齊下，理論與實(shí)踐相結(jié)合，使養(yǎng)老服務(wù)人才在實(shí)踐中找到目標(biāo)方向以及自身不足，形成個(gè)人價(jià)值與社會(huì)價(jià)值的統(tǒng)一。高校貢獻(xiàn)科研力量，高校在接受政府資金投入的同時(shí)，應(yīng)通過成立老年服務(wù)與管理專業(yè)研究團(tuán)隊(duì)等形式，探索養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才供給模式，制定養(yǎng)老服務(wù)人才評(píng)定資格機(jī)制，研發(fā)核心課程，引領(lǐng)學(xué)科前沿，基于養(yǎng)老服務(wù)需求制定分層培訓(xùn)與分類培訓(xùn)，長期教育與短期培訓(xùn)相結(jié)合的全面綜合的養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)方案[29]53-60，并對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人才服務(wù)進(jìn)行層級(jí)劃分，對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人才做規(guī)范化管理和評(píng)定，提升養(yǎng)老服務(wù)人才專業(yè)素質(zhì)。

（四）多措并舉保障養(yǎng)老服務(wù)人才權(quán)益

養(yǎng)老服務(wù)人才的社會(huì)地位低下，工資待遇低、不受人尊重是社會(huì)共識(shí)，面對(duì)如此狀況需多措并舉保障我國養(yǎng)老服務(wù)人才權(quán)益。第一，建立人才積分評(píng)定機(jī)制，吸引高素質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)人才。為優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)人才供給結(jié)構(gòu)，應(yīng)采用養(yǎng)老服務(wù)人才積分評(píng)定機(jī)制，實(shí)行“貢獻(xiàn)—職稱—學(xué)歷”等“三位一體”的評(píng)價(jià)體系以及多元化工資分配模式，做到一流業(yè)績、一流人才、一流報(bào)酬，其中貢獻(xiàn)在積分中占50%的比例，職稱占30%的比例，學(xué)歷則占20%的比例。從貢獻(xiàn)層面，通過實(shí)行貢獻(xiàn)（專利、技術(shù)、科研）作價(jià)入股、轉(zhuǎn)讓收入提成、轉(zhuǎn)化利潤分成等形式增加高素質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)人才的收入。從職稱層面，鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)人才積極更新知識(shí)體系，不斷獲取更高的職稱，提高服務(wù)專業(yè)素養(yǎng)。從學(xué)歷層面，學(xué)歷可以在一定程度上表明其知識(shí)基礎(chǔ)和學(xué)習(xí)能力，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍整體學(xué)歷水平、知識(shí)水平提升。設(shè)定考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，將指標(biāo)具體化，建設(shè)收入與貢獻(xiàn)、職稱、學(xué)歷緊密關(guān)聯(lián)的體系，充分調(diào)動(dòng)高素質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)人才的積極性。第二，提高薪酬待遇水平，注入年輕新鮮血液。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)應(yīng)穩(wěn)步提高薪酬水平，使收入和付出成正比。為吸引高校畢業(yè)生，應(yīng)建立完善的大學(xué)生入職補(bǔ)貼和年度補(bǔ)貼制度，對(duì)于進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)從事養(yǎng)老服務(wù)工作的高校畢業(yè)生按其學(xué)歷和養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)程度，提高其一次性入職補(bǔ)貼并分年發(fā)放年度補(bǔ)貼。第三，暢通養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)職位晉升渠道，制定嚴(yán)格有效的職稱評(píng)定機(jī)制和服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)系統(tǒng)，做好養(yǎng)老服務(wù)人才的職業(yè)生涯規(guī)劃。對(duì)于臨終關(guān)懷、照顧失能失智老人等特殊崗位的養(yǎng)老服務(wù)人才，要建立專門的貢獻(xiàn)評(píng)估機(jī)制，適當(dāng)提高待遇水平，進(jìn)行定期的心理疏導(dǎo)和精神慰藉。明確事故責(zé)任承擔(dān)，降低養(yǎng)老服務(wù)人才所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，確保養(yǎng)老服務(wù)人才的基本權(quán)益。

（五）加大社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)人才供給力度

養(yǎng)老服務(wù)人才供給中各項(xiàng)工作不是相互獨(dú)立的，而是有著相互聯(lián)系的一個(gè)統(tǒng)一整體，不僅需要政府的力量，還需要社會(huì)各界力量的參與，共同實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)人才供給主體多元化的目標(biāo)。

政府要發(fā)揮在養(yǎng)老服務(wù)人才供給工作中的主導(dǎo)作用，但社會(huì)力量的貢獻(xiàn)度不應(yīng)忽視，社會(huì)力量可利用管理、技術(shù)優(yōu)勢，參與培養(yǎng)管理、技術(shù)、研發(fā)、營銷、服務(wù)等各層級(jí)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人才。一方面可籌集社會(huì)資金建設(shè)培訓(xùn)硬件設(shè)施齊備、教學(xué)管理能力嚴(yán)格和培養(yǎng)業(yè)績良好的養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)基地，還可聘用職業(yè)經(jīng)理人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理人才進(jìn)行管理方法、技能的培訓(xùn)。另一方面從各種類型老年人的實(shí)際情況出發(fā)，依據(jù)不同自理程度、不同經(jīng)濟(jì)狀況的老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，通過廣泛吸收社會(huì)中專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人才。同時(shí)，應(yīng)通過時(shí)間儲(chǔ)蓄機(jī)制發(fā)展更多能夠兼職從事養(yǎng)老服務(wù)工作的群體，通過“時(shí)間儲(chǔ)蓄卡”記錄社會(huì)志愿者公益服務(wù)的時(shí)長，自己及直系親屬年老后可享受同等時(shí)長的服務(wù)[30]81-82，這可適用于如已退休但仍身體健康有工作能力的低年齡老人、全職媽媽，并鼓勵(lì)社會(huì)志愿者參與養(yǎng)老服務(wù)工作。通過各方面力量的匯聚，必定能夠迅速擴(kuò)大我國養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍。