重慶奉節：集中供養失能人員助貧困家庭走出困境

編者按：近年來，農村因失能導致的家庭貧困是脫貧攻堅中難啃的“硬骨頭”，失能人員的醫療、養老也一直是困擾基層兜底扶貧的難題。重慶市奉節縣加強對農村失能人員的公共服務，探索失能人員集中供養模式。一方面通過整合扶貧、醫療、社保等資源，探索失能人員醫養結合集中供養兜底脫貧新路徑，對失能人員統一服務、專業護理;另一方面，統籌協調相關部門形成合力，加大就業、醫療、教育等政策幫扶力度，構建失能人員及其家庭關愛服務體系，幫助其家庭實現脫貧增收。這種“輸血”與“造血”聯動機制，不僅提升了兜底脫貧質量，也破解了失能致貧家庭脫貧困局，實現了“供養一個人，脫貧一家人”，值得總結推廣。

為徹底解決“一人失能、全家致貧”的難題，近年來，奉節縣確立“政府兜底、供養失能、釋放有能”原則，在全國率先探索集中供養失能人員的模式，實行統一施策、統一幫扶，讓貧困家庭失能者有尊嚴、有能者可掙錢，幫助數以千計的群眾脫離貧困，實現了“供養一個人、改變一個家庭”。

一、集聚資源，科學管理，做好失能人員集中供養

重慶奉節縣地處秦巴山區集中連片特困地區，是最早的592個國家扶貧開發重點縣之一，貧困人口多、程度深，致貧原因復雜、扶貧任務艱巨。2014年底，建檔立卡貧困村有135個，貧困對象有34185戶124425人，貧困發生率為13.5%。其中，失去自理能力的老弱病殘貧困人員多達948戶1013人，因殘致貧的占51.5%，因病致貧的占12.3%。失能導致的貧困成為脫貧攻堅任務中最難啃的“硬骨頭”。

全面建成小康社會，最艱巨、最繁重的任務在農村，最擔憂、最大的短板就是失能人員給農村家庭帶來的貧困。為此，奉節縣堅持集聚資源、集中力量建設供養設施，實行統一調配、統一使用，著力提高使用效率。

一是統籌布局供養設施，滿足失能人員的生活起居需要。奉節縣投入5000余萬元，選擇臨近城鎮、交通便捷的草堂、永樂、吐祥等3個地點，修建了集辦公、護理、生活、休閑等功能于一體的公寓式、酒店式失能供養中心，設置供養標準床位近1000張。三個供養中心按照“一個管理團隊、一套規范制度、一個標準食堂、一個標準衛生室、一間標準公寓房間、一個娛樂場所、一個健身室”的“七個一”標準，對失能供養中心進行規范配套，最大限度滿足失能人員的日常起居需要。

二是打捆使用政策資金，提升資金使用效果。奉節縣整合五保、低保、社會救助、慈善捐款、殘疾人保障等資金來源，按1名失能人員1500元/月標準，由縣財政統一撥付到失能供養中心，大大提升了資金集約使用效果。失能人員享受的政府救助幫扶資金不再撥付給個人，實行政府兜底式保障，政策資金打捆使用率達100%。目前，集中供養345名失能人員年運行成本約520萬元。相比以前家庭分散式供養，人均供養成本還降低了30%。為了讓統籌的政策資金發揮最大的效益，奉節縣組建了由民政、財政、殘聯、扶貧、審計等部門組成的失能人員集中供養監管小組，對集中供養人員對象、資金使用、政策落實等情況定期回訪、全面監督，堅持把好鋼用到刀刃上，用好每一分錢，實現政策充分享受、資金高效使用，確保資金合規使用率達100%。

三是實時監管，動態指導，統一進行專業管理。奉節縣采取“試點先行、規范管理、財政托底、購買服務、整體帶動”的方式，聘請專業管理團隊，對失能人員實行統一管理、加強康復訓練。集中供養中心實行院長負責制，并建立分級分區護理制度，做到分區管理、專人負責。民政等主管部門對3個供養中心實施全天候、全方位實時連線監管、在線動態指導，著力提高管理質量和管理成效。

二、科學管理，醫養結合，確保供養服務運行有序

以前，失能人員往往是“辛辛苦苦幾十年，一病回到解放前”“小病拖，大病扛，重病等著見閻王”。為了解決這一問題，奉節縣確立了“應養盡養，醫養結合，有序進出”的運行管理原則，使三個集中供養中心的管理運行科學有序、高效持久。

一是在確定失能人員時，確保不漏一戶，應養盡養。奉節縣出臺了貧困家庭失能人員集中供養救助辦法和孤殘困難家庭失能人員集中生活幫扶辦法等文件，明確要求以特困人員、城鄉低保對象、農村建檔立卡貧困戶等三類貧困家庭為重點，實行村（社區）初審、鄉鎮復核、部門審批的三級核查機制，嚴格落實申報、核實、審批、公示四步工作程序，切實規范工作流程，實現“應養盡養”。

二是病有所醫，醫養結合。奉節縣采取“集中供養+醫養結合”“遠程醫療+專家會診”等模式，設置規范的醫務室，配備康復器械、基本醫療設備20余件和常用藥品100余種。強化與醫療衛生機構合作，做到小病慢病不出中心、大病難病及時轉診，中心內診治率超過90%。失能供養中心與屬地衛生院簽訂醫療服務協議，由衛生院派駐專業醫師、護士，為失能人員常態化開展健康檢查、疾病診治、康復指導，累計診治各類常見病、慢性病達3540人次，讓失能人員病有所醫。

三是動態調整、有序進出。奉節縣三個供養中心建立了追蹤回訪制度，對失能人員家庭情況按季度定期調查，全面掌握失能人員家庭勞動力務工、產業收入等狀況，更新相關數據和資料檔案。對集中供養一年以上、已恢復生活自理能力，經醫學鑒定不再符合繼續供養條件的，由家屬接回，實行居家照料，不再集中供養;對集中供養一年以上雖不再符合集中供養條件，但其家庭脫貧成效又不完全穩固的，設置半年到一年不等的過渡期，實行有償服務。截至目前，已出院280人，有償服務5人，受到群眾好評。

三、統一服務，專業護理，讓失能人員“離家托付更托底”

奉節縣集中供養中心堅持“失能不失愛”原則，全面實行統一看護、統一服務，減輕失能人員精神壓力，解除貧困家庭后顧之憂，讓失能人員“離家托付更托底”。

一是提供專業化、標準化護理服務。集中供養中心對失能人員的吃飯、穿衣、上下床、上廁所、室內走動、洗澡等六項指標進行生活自理能力評估，按1∶5的比例配置專業護理人員，并根據護理等級均衡安排護理對象，完善生活、保健、護理、康復等服務規程，建立完善崗位責任制、工作AB角、夜間巡查制和護理人員積分管理、量化考核等制度，嚴格落實專業護理責任，確保責任到人、服務到位。目前，全縣3個集中供養中心配有專業管理、醫療、護理、餐飲等工作人員50余名。

二是關注失能人員精神健康。三個集中供養中心都成立了由院長、社會愛心人士、康復理療顧問、失能人員代表等組成的心理輔導義工隊伍，還定期舉辦健康知識、養老康復、心理干預等專題講座。供養中心還設置了標準活動室，開設棋牌、刺繡、書法等文化娛樂項目，組織開展文藝表演、壩壩舞、繪畫等活動180余場，豐富了失能人員精神生活。建立親情關懷室、親情直播間，累計為失能人員提供與家屬、親人面對面、點對點交流溝通服務3.5萬人次。

三是構建多主體參與的幫扶機制。奉節三個供養中心以鎮村干部、醫生、教師、學生、社工等群眾為主體，成立鄉鎮和村（社區）志愿者服務網格組織33個，注冊志愿者3500余人，常態開展“愛心兒女”“生活護理”“送醫陪伴”“助餐助浴”“周末探視”等10個大項21個小項的幫扶服務，讓入住的失能人員感受到社會大家庭的溫暖。

四是增強失能貧困家庭脫貧的內生動力。三個供養中心聯合衛健、社保、教育等部門，落實失能人員及其家庭的醫療幫扶、再就業培訓、教育費用減免等政策，依托黨員干部、專業社工、志愿者等隊伍，建立1個失能人員+1個黨員干部+1個聯系醫生+1個專業社工和志愿者的“1+N”關愛服務體系，分別提供相應幫扶措施。每個家庭釋放一名以上的勞動力從事農業生產、創業經營或外出務工，增強失能貧困家庭脫貧的內生動力。截至目前，全縣累計供養失能人員703人，釋放家庭勞動力1081人，為失能家庭推薦就業崗位500余個，助力失能家庭穩定就業250余人次，幫助失能家庭重拾信心，走出困境。

近4年，奉節縣通過集中供養模式為655戶失能家庭累計節省支出860余萬元，每年幫助貧困家庭增收2000萬元以上，全縣集中供養的失能家庭全部實現了穩定脫貧。2019年，奉節縣以“零漏評、零錯退”、群眾認可度達98.7%的成績摘掉戴了33年的貧困帽。奉節縣對失能人員集中供養的做法被國家扶貧辦、中殘聯、民政部、財政部四部委在全國聯合推廣。

（國家發展改革委供稿）