構建交通引導的發展體系研究

司偉

（同濟大學，上海 200092）

1 現階段郊區新城建設中典型交通問題分析

在我國城市化建設快速發展階段，全國各地由于城市擴張，在城市郊區規劃建設了大量的郊區新城。隨著城市化的持續推進，許多城市的建設重點從城區轉到了郊區新城，由于郊區新城人口、建設用地的增加，逐漸暴露出一些典型的交通問題。

1）對外通道網絡尚不完善，內部道路級配不盡合理。對外通道方面，郊區新城與中心城區、周邊重要功能區等連接的快速通道普遍較少，導致為數不多的通道在高峰時段處于擁擠狀態。在內部道路方面，郊區新城內部道路建設相對落后，路網密度不夠，主、次干道達標率較低，支路斷頭、錯位較多，道路級配不盡合理。交通可達性方面，受道路設施、交叉口及信號控制等影響，郊區新城內部及對外的交通可達性較低，難以支撐城鄉一體化發展。

2）公共交通建設發展較為落后。對外公共交通建設發展模式較為單一，郊區新城與中心城區、周邊重要功能區間缺乏市郊快速交通聯系；郊區新城公共交通服務水平相對較低，公交站點覆蓋率及公交樞紐場站設施總體規模亦不足。

3）職住分離導致“潮汐現象”嚴重。郊區新城雖然在功能上強調居住與就業崗位之間相互協調，規劃建設與主城區相對應的公共服務設施等配套資源，滿足郊區新城居民就地工作和生活需要，從而形成一個職能健全的獨立城市[1]。但是，目前多數郊區新城均未能達到規劃目標，使得郊區新城存在職住不均衡的問題，導致早晚高峰交通“潮汐現象”較為嚴重[2]。

現階段，各地郊區新城建設中呈現出的上述典型交通問題是由多因素共同作用導致的，探析多因素的組合與作用機理是研究解決途徑的重要基礎。所以，首先必須對形成原因進行探析，找到問題根源，下一步才能提出有針對性的改善措施。筆者認為郊區新城建設中典型交通問題的形成根源主要有以下幾方面。

1.1 規劃背景變更

1.1.1 規劃重點問題頻繁變更

城市建設是一個動態發展的過程，每個階段的規劃重點都是在特定的城市規模與發展階段下，城市發展過程中亟待解決的問題以及需要滿足的階段性主體需求，也是不斷提高的人們生活需求變化的具體體現。

但隨著城市建設的不斷發展，城市發展的背景與階段性需求會發生明顯變化，如若上一階段的任務未完成，財政重點就會轉移到下一階段的任務中；如若上一階段任務完成了，則可能因為人們需求提高、技術背景變更等原因導致無法滿足城市發展需求，這些都將給城市帶來遺留問題。

1.1.2 規劃條件變更

規劃條件是城市建設的基礎，是所有項目建設的根源條件，其包含重大基礎設施、人口規模、行政級別、上級政策（含上位規劃）等。規劃條件的變更會使城市建設存在極大的變數，在城市總體規劃與控制性詳細規劃等規劃條件存在變更時，城市規劃結構乃至建設實施均易存在大范圍調整，并由此帶來典型的城市問題，如產城融合問題、新老城融合問題、無序擴張問題等。

1.2 決策的動力機制

由于交通建設的經濟屬性不明確，市場逐利動機就會帶來區域結構性矛盾。

1.2.1 追求建設項目投資收益，忽略公共服務的外部效益

在郊區新城建設中，以交通為代表的公共服務基礎設施需要投入大量資金，然而其產生的外部效益、土地溢價等卻難以量化估計。與其他建設類項目相比，由于缺乏短期可見的收益，公共服務基礎設施建設成為“無收益”建設，導致建設滯后，郊區新城居民只能前往主城區等公共服務配套較好的區域，從而造成跨區域交通的產生。

1.2.2 追求高回報的企業與項目，帶來職住不平衡

郊區新城的高稅收企業以及規劃建設的高端住宅會試圖吸引全市的高端人才，但是這些高端人才在選擇時會著重考慮區位和公共服務設施的便捷程度，而同時郊區新城當地居民由于技能不匹配以及收入不足而無法選擇高稅收企業以及規劃建設的高端住宅。因此，郊區新城提供的公司、住宅乃至服務與本地居民特征不匹配，使得郊區新城有工作崗位、有住宅、有服務、有勞動力，但仍呈現交通“潮汐現象”，未能真正從需求上控制交通量的產生。

1.3 區域間的資源競爭關系

城市項目、道路交通建設實施的第一道門檻是資金與項目建設動力。在城市交通領域政府投資是交通設施及其項目的主要資金來源[3]，但是因區政府與市政府、區政府之間的財政相對獨立，帶來了交通問題隱患。從而導致郊區新城將設施布置于快速路、主干道兩側，影響交通[4]；支路建設滯后；郊區新城干線路網功能重疊，矛盾凸顯；道路斷頭、規格不一這些郊區新城主要的交通問題。

1.4 責任主體不明確

1.4.1 城市交通問題的責任主體認知缺陷

交通系統作為城市復雜巨系統中的重要組成部分，其本身也是一個復雜系統，并與城市系統中的其他子系統存在雙向的互動關系。例如，道路的通暢吸引著車流、物流、人流等要素匯聚的同時，也反向作用于道路本身，使其越發擁堵。

交通管理部門自然在其中扮演著極其重要的角色，也承擔了相當重要的職責，與此同時，組織管理用地、人口等物質流要素的城市規劃部門也扮演著極其重要的角色。事實證明，大量交通問題的產生是交通與用地、人口的協調問題，即交通部門與規劃部門間的協調問題，職責在于雙方。然而傳統觀念往往將交通問題的責任歸咎于交通主管部門，忽略城市規劃部門在其中扮演的重要角色。

1.4.2 城市交通問題的問責機制不夠健全

因交通問題責任主體的認知缺陷，使得既有問責機制往往側重于對交通管理部門的問責，缺乏對全部主體的賞罰機制，使得交通問題難以解決。

問責機制的不健全帶來的不僅是對既有交通問題的影響，更是影響了各部門對城市交通問題價值權衡的標尺，使得針對同一城市建設行為，不同部門往往帶有不同的價值倡導與利益訴求，規劃決策從出發點上、價值衡量標準上存在偏差，出現難以協調的情況。

2 構建交通引導的發展體系

交通引導發展體系是指，充分利用交通與用地間的互動作用來引導城市發展，并實現城市的自我良性發展。在該體系下，城市交通系統不再是被動地配合，而是可以主動引導城市空間布局、調控交通需求[5]。交通引導發展體系的作用方式，可以通過影響規劃建設的決策，爭取交通管理、運營的施展空間這類的直接作用，以及為城市管理提供反饋與預警這類的間接作用達到。

交通引導發展體系主要目標是增加交通在城市規劃建設過程中的話語權，主要包括規劃技術體系、行政管理體系、建設運作體系3 個部分。

2.1 規劃技術體系

2.1.1 建立與用地規劃層級一致的交通規劃體系

首先，需要建立協調一致、逐層對應的規劃體系層級。構建與城市規劃體系層級一致的交通規劃體系，不僅強調在城市總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃階段的交通規劃，也強調在城市設計、概念規劃等非法定規劃階段的交通論證，并協調各層級規劃的規劃內容，實現權責一致。確保逐層級對應的用地規劃與交通規劃編制同步、審批同步，避免上位相關規劃尚未審批通過時，下位規劃已審批通過的情況，從而達到規劃體系同步編制、同步審批。依托上級主管部門建立規劃協調機制，協調同級規劃中有爭議的部分，通過協調、討論、仲裁等第三方參與方式，解決爭議，進而構建同級規劃協調渠道。

同時，還需要健全交通規劃中觀體系。針對單元控制性詳細規劃層面，構建與之對應的交通規劃體系，作為直接影響交通影響評價的上位規劃，銜接綜合交通規劃與交通影響評價內容，避免交通影響評價編制過程中交通量預測缺乏依據。隨著城市設計在城市規劃中的廣泛開展，現階段城市設計往往用以論證、推敲控制性詳細規劃中用地布局、建筑退線、用地指標，建議針對控制性詳細規劃層面的城市設計、概念規劃構建交通研究、交通論證、交通建議，促進城市規劃中觀層面的形成。

2.1.2 規劃層面構建交通與用地的反饋機制與協調機制

改變傳統城市規劃編制過程中，應將路網結構作為上位規劃的既定內容的互動方式，納入將交通量、OD（交通出行量）數據等定量交通研究內容，作為輔助決策的重要參考，實現交通規劃與用地規劃的互動。

增加交通規劃中交通量預測與土地利用之間的互動，在規劃期末對用地規劃的內容進行反饋，通過驗證土地利用指標，增加交通規劃的話語權。

增加規劃協作機制，針對城市問題，提供城市規劃層面、交通規劃與管理層面或獨立、或復合的多渠道解決方案。

2.2 行政管理體系

2.2.1 部門變更與職能調整

通過部門變更、職能調整，規避部門間、區區間、市區間的根源矛盾，阻斷將矛盾轉化為交通問題的實現路徑。

加強新建、改造交通項目的規劃立項、選址審批管理。加強市屬交通設施立項、選址的審批、管理工作，確保新建項目依照規劃實施。重要區級交通設施選址規劃編制與審批交由市級政府，區級政府對規劃保有否決權，促使規劃基于全市統籌，通過系統性視角，從全市層面考量設施間的結構關系，同時，能有效反映區級發展訴求。

2.2.2 健全問責機制與效益評價

健全問責機制與效益評價機制，應先明確交通建設的經濟效益構成，明確交通建設問題的責任構成。

2.2.3 并聯審批、聯合驗收

整合項目審批流程，區區之間、市區之間、各部委間在多個層面實行并聯審批、聯合驗收，簡化現有審批流程。

2.2.4 優化監管、處罰機制

依托新交通監督、管理技術，優化交通建設、交通運營的監督、管理、處罰、獎勵機制，從管理上減少郊區新城交通問題發生的可能性。

2.3 建設運作體系

2.3.1 建設超前政策與土地儲備政策

在用地規劃確定的基礎上，在交通設施、重要交通干線周邊實行土地儲備政策，并在建設過程中實行建設超前策略，為未來交通發展預留發展空間。

2.3.2 分區差異化調控

構建分區差異化調控系統，依托交通分區，從停車、通行、收費等各個方面，構建差異化調控政策，在有限的建設空間里，優化交通系統運行。

2.3.3 構建良好的溢價回收機制

構建建設運作模式，通過經濟運作辦法，整合交通設施建設與周邊用地建設的開發過程，實現交通設施建設的溢價回收，推進落實交通引導發展的基本模式。

3 結語

郊區新城作為我國城市的重要組成部分，關乎城市可持續發展。在郊區新城建設階段考慮構建交通引導發展體系可以有效預防一些典型交通問題的產生，以利于更加科學、合理地開展城市建設。