國土空間規劃背景下水系專項規劃編制方法探討

徐向遠

（合肥市規劃設計研究院，合肥230041）

1 規劃背景

在國土空間規劃體系建立之前，由于水系專項規劃缺乏對總體規劃和其他專項規劃的有效傳導和銜接，使其科學性和可實施性受到影響[1]。新時期，在五級三類的國土空間規劃體系中，專項規劃成為傳導和落實國土空間總體規劃要求、銜接其他相關專項規劃、指導具體工程建設實施的重要規劃類型[2]。本文以安徽省界首市全域水系綜合治理規劃為例，從工作模式、專題研究和空間協調3個方面探討國土空間規劃背景下水系專項規劃的編制路徑和方法。

2 研究對象與思路

2.1 研究對象

界首市是位于安徽省西北部與河南省交界的門戶縣級市，面積為667 km2，地處淮北平原，地勢平坦，境界可劃分為北部茨谷河流域、中部潁河流域和南部泉河流域。近年來，界首市貫徹落實習近平總書記的生態文明思想，以全域全要素自然資源為統一框架，通過統籌推進路相通、水相連、林成網、慢道成景、鄉村美麗、土地節約集約利用的“六個全市域項目”，積極創建國家級生態文明示范縣。界首市全市域水系綜合治理規劃是在國土空間規劃背景下開展的以全域水系為治理對象的專項規劃。

2.2 研究思路

構建工作模式、專題研究和空間協調的水系專項規劃編制方法與路徑。（1）工作模式方面，以水利局與自然資源和規劃局為規劃組織單位，以水利院聯合規劃院為規劃編制團隊。（2）專題研究方面，發揮水利院和規劃院的各自優勢，在統籌協調的基礎上分別編制水系綜合治理的不同專題研究。（3）空間協調方面，與界首市國土空間總體規劃和其他專項規劃銜接和協調。

3 編制方法與路徑

3.1 工作模式

水系專項規劃一般是由水利主管部門委托水利設計單位進行編制，而基本農田、生態紅線、城鄉建設用地和道路交通等空間性要素和規劃歸屬不同部門主管，由于部門壁壘獲取成本較高，導致多部門空間性規劃之間的協調效果不佳。因此，在工作模式上，一方面以界首市水利局與自然資源和規劃局為規劃組織單位，打通2個主管部門所掌握的各類自然資源空間性要素資料；另一方面，以水利院聯合規劃院為專項規劃編制團隊，發揮不同專業團隊的優勢，分別編制側重點不同的水系專題。

3.2 專題研究

基于“水利院+規劃院”的工作模式，由水利院編制側重于水利工程方面的水資源、水安全和水環境3個專題，由規劃院編制側重于城鄉空間環境品質的水生態、水景觀和水文化3個專題。6個專題的研究基于“現狀問題—定策略”的方法路徑來展開。

3.2.1 水資源

界首市在水資源方面主要存在兩個問題。在資源型缺水方面，表現為水資源不豐沛，且年際變化大，年際間豐枯交際出現。在工程型缺水方面，過境河流潁河和泉河每年流量較大，但境內缺乏有效的取水工程和蓄水空間，過境水難以為己所用。

基于水資源方面的問題，制定“河湖溝通、濕地調蓄，引江補源、供水配套”的治理策略。（1）通過河道的連通和擴挖來提升蓄水能力，并在境內地勢低洼的地方規劃新建平原水庫和濕地，作為水源的涵養空間。（2）向上對接水利部淮河水利委員會，積極爭取通過引江濟淮工程向界首市輸送城市生活飲用水。

3.2.2 水安全

界首市在水安全方面需要注意的主要問題是防洪排澇。在防洪方面，穿越城區的過境河流——潁河的排澇標準只能滿足20年一遇，與界首城區35萬人的人口規劃規模不相匹配，防洪標準不足。在排澇方面，全市域范圍未形成系統的排澇體系。同時，城區和鄉村地區的主要河流和溝渠河道淤積，水體流通不暢，嚴重制約了水系的整體排澇能力。

基于水安全問題，在防洪方面，規劃提出通過潁河河道疏浚和加固堤防等策略，將城區的防洪標準提高到50年一遇。在排澇方面，一方面構建“兩干五支”的防洪排澇體系，即以潁河和泉河為主干排澇通道，以萬佛溝、界南河等大溝為支流排澇溝；另一方面，規劃提出排澇疏浚工程，對市域范圍內43條大中溝進行擴挖疏浚，提高整體排澇標準和能力。

3.2.3 水污染

界首市水污染問題主要體現在2方面：（1）主要河溝水污染嚴重，在有水質監測數據的22條主要河溝中，有17條水質在Ⅳ類以上，Ⅴ類以上9條（分類依據：GB 3838—2002《地表水環境質量標準》）。（2）大部分河溝堵塞淤積，水體流通不暢，水體的自凈能力得不到發揮。

基于水污染問題，規劃提出加快7個鄉鎮的污水處理廠建設，實行8個重點入河排污口整治工程，老城區雨污分流改造和9個鄉鎮的規模化畜禽養殖整治工程，實施大中溝截污治污工程、黑臭水體治理工程、河溝清淤疏浚、水系連通和生態補水等工程。

3.2.4 水生態

界首市水生態問題主要有3點：（1）水域生態系統退化，由于水污染問題導致水生態系統脆弱，水生生物生存環境差，物種種類減少。（2）水系生態網絡不健全，河溝遭填埋堵塞，導致水系自然生態連通體系被破壞，使水系的生態、排澇和景觀等綜合功能難以有效發揮。（3）濱水空間缺失，表現為濱水空間受人類活動而被擠壓侵占，護岸林不連續，水源保育和涵養功能缺失。

基于水生態問題，規劃提出實施“水下森林”工程來凈化水體；為規劃的平原水庫和濕地設置凈化前置庫，處理區域內的地表徑流；采用生態護岸增強水體的自凈能力；結合水污染治理工程，實施清淤疏浚、活水循環和清水補給等工程，恢復水系的自然流通和自凈能力。

3.2.5水景觀

界首市水景觀主要存在2方面問題：（1）水污染引發的水體黑臭，以及水體富營養化導致的河道雜草叢生。（2）在岸線景觀方面，城區以硬質駁岸為主，冰冷生硬，而鄉村地區多以自然軟質駁岸為主，植物生長參差不齊，岸線形式單一。

針對以上問題，提出2個方面水景觀提升策略：（1）結合水生態治理工程，實施“水下森林”工程，提升水體景觀效果。（2）因地制宜選擇駁岸類型，城區和鄉鎮等建成區段的河溝駁岸，采用景觀親水型駁岸為主；鄉村地區采用自然軟質駁岸，在保護的基礎上，配合綠化種植提升景觀品質。

3.2.6 水文化

界首市水文化資源十分豐富。但是，由于缺乏挖掘和利用，一直未能得到有效彰顯。基于此，規劃提出文化植入，打造涉水文化的微旅游路線，并結合各個地區的水文化資源特點，策劃水美鄉村田園郊野游線、水文化歷史體驗游線、水休閑都市綜合游線、水韻丹青彩陶藝術游線、水寨休閑觀光游線、水生態濱水景觀游線和水生態濕地度假旅游7大主題水系游線。

3.2.7 小結

水利院所負責的水資源、水安全和水污染3個專題，是水系綜合治理的基礎，重點解決界首市最迫需要切解決的水少、水災和水臟的問題，從而實現“水豐、水寧和水凈”的近期治理目標。由規劃院所負責的水生態、水景觀和水文化專題，則是基于前面3個專題的水系治理提升工作，基于居民親水近水的空間訴求，實現“水活、水美和水魅”為遠期治理目標。

3.3 空間協調

3.3.1 與國土空間總體規劃協調

本次水系優化布局方案和治理項目與界首市永久基本農田和生態保護紅線相協調，優先利用現有的坑塘、溝渠和未利用地等進行水系溝通優化和工程項目建設，探索利用農村集體經營性建設用地，布局水景觀、水文化等類型項目。不得違背界首市現行總體規劃的強制性內容，水系布局方案優先利用城鄉藍綠空間進行空間落地。

3.3.2 與其他專項規劃協調

將本次規劃和界首市已編、在編的綜合交通、村莊建設、林地保護、文化旅游、綠道慢行系統等專項規劃在空間上進行協調布局。一方面，在水系優化布局和布置水系治理工程措施的工作中充分考慮其他空間性專項規劃的空間規劃方案；另一方面，要及時向其他行業主管部門反映空間不協調問題，形成有效的正反饋機制。

3.3.3 水系空間布局一張“藍圖”

將6個方面專題所提出的水系布局方案、治理策略和工程措施，在空間上進行統籌協調，形成水系優化和各項治理工程的規劃布局一張“藍圖”。水資源和水安全是最基礎的治理工程，區域調水工程、河溝溝通工程、補水工程、調蓄和節制工程、堤防工程和排澇工程先行落空間。水污染和水生態是中間環節的治理工程，結合河溝的溝通疏浚、排澇和補水工程，將相應的截污治污工程、黑臭水體治理工程和水生態修復工程落空間。水景觀和水文化作為最后環節的治理工程，包括水體景觀效果的改善、駁岸的設計、濱水空間的打造、水文化的挖掘和水文化旅游路線的策劃等內容。

4 結語

實現各類專項規劃對空間性總體規劃的縱向傳導和空間性專項規劃的橫向協調，是新時代國土空間規劃體系建立的目標之一。本文探討國土空間規劃背景下水系專項規劃編制方法：在工作模式上由多專業團隊聯合編制，破除專業壁壘；在專題研究上涵蓋水系治理多方面內容，實現全域水系綜合治理；在空間協調上與空間總體規劃和其他空間專項規劃做好協調，形成水系空間布局一張“藍圖”，保障規劃的科學性和可實施性。