PPP模式建設項目執行階段重難點分析及解決辦法

林宏標

（廣東冠粵路橋有限公司，廣州511451）

1 PPP模式構成

PPP（Public Private Partnership）模式，即政府與社會資本合作，該模式是在傳統建設模式下而衍生出的全新形式。PPP模式在工程項目中具有可行性，其能有效調動社會資本，同時減輕政府的財政負擔[1]。PPP模式由多個階段構成，具體可分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行及項目移交。本文主要針對執行階段中存在的問題及難點進行分析。

2 執行階段的主要問題

2.1 融資難度大

在項目建設的整個生命周期中，執行階段具有持續時間長且成本高的特點，因此，其成為資金風險問題“頻發區”。2018年以來，由于我國政策環境的變化，使融資風險較以往有所提高，阻礙了PPP模式的發展。后續隨著貸款基準利率的提高，貸款成本顯著增加，在此背景下，形成社會資本的中標價低于項目成本價的局面，不利于項目的正常推進。作為施工企業，受融資環境變革的沖擊作用，加之部分企業缺乏可靠的風險控制措施，面臨的發展境況愈發艱難。為突破困境，企業正積極探索全新的投資發展策略，相繼做出放緩PPP項目或是削減投入力度的決策。

2.2 項目資金來源受限

自《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）頒布以來，對PPP建設項目的發展帶來了變革性影響，其中，規定各地財政部門需要加強對項目管理庫的工作力度，積極采取集中清理措施，對于未根據要求定期繳納項目資本金等類型的PPP項目，應當給予清理出庫的處理，而后續出臺的其他政策文件對金融企業提出了更高的要求，企業亟待加強風險管控和財務管理的工作力度，不允許提供債務性資金作為PPP項目資本金。在此背景下，銀行也報以更謹慎的態度，對PPP項目融資的風險審查更為嚴格，并采取縮減PPP項目授信額度的調整措施。除此之外，資管業務轉型的具體要求更為細致與嚴格，從PPP項目的角度來看，其資金來源渠道較以往有所減少，融資難度明顯提高，難以給PPP項目的開展提供便捷通道。

2.3 政府防控地方債務風險

在2017年12月的全國財政工作會議中，財政部強調2018年財政工作的重點發展方向，其中關鍵內容為有效防控地方財政債務風險，禁止以政府和社會資本合作（PPP）等名義變相舉債。自2018年以來，審計部門開始排查地方政府隱性債務，從隱性債務排查全流程來看，審計部門初期對于PPP項目的政府付費/可行性缺口補助的認識存在差異，關于是否能夠被認定為隱性債務的相關標準尚未統一。而隨著排查工作的推進，各地方部門在此方面認識逐步形成統一，即合規的PPP項目不可視為隱性債務；反之，若存在違規的PPP項目，則可以被劃分至隱性債務的范疇。在政府主導下，多數金融機構在面對PPP項目時均做出縮緊授信的應對措施，以期通過此方式有效防控風險，自然導致PPP項目發展遭遇瓶頸。

2.4 項目前期準備工作不充分

政府為了加快項目進度，使其能夠在較短時間內進入執行階段，由此導致給項目預留的前期準備時間偏少，在準備工作落實不到位且重要邊界條件未得到重視期間，還存在項目競爭不充分的情況下，雖然項目快速進入執行階段，但執行過程中風險逐步顯現并爆發。例如，部分項目在分析是否需要采用PPP模式時，并未多維度地考慮實際需求與項目建設狀況，在選擇PPP模式時存在盲目性，采購工作結束后隨即終止的情況屢見不鮮。部分PPP項目對于技術和運營經驗等方面均提出了較高的要求，但在資格預審環節缺乏全面的考慮，未準確掌握運營需求，存在中標社會資本方運營能力偏弱的情況，此背景下政府存在更換社會資本的需求。此外，部分項目的合同內容缺乏完整性，例如，在建設成本的確認方式方面未做出周全的考慮及約定，導致政府在項目成本控制方面失去控制力。

3 針對PPP項目執行階段問題的解決辦法

3.1 提高規范性

PPP項目運行期間存在問題后，政企雙方做出是否繼續合同的決策，但無論選擇何種發展方向，均要在合法合規的框架下完成[2]。以某開發項目為例，其已經進入執行階段，但其間政府存在更換社會資本的需求，以期交由更具實力的社會資本參與項目建設，與此同時，中標社會資本因融資困難的緣故，也存在退出項目的想法。此時，其合理的操作程序應當是：首先，政企雙方解除合作關系，即雙方按規定履行內部審批手續，達成共識后簽署項目合作終止合同；隨后，政府選擇其認為更具實力的社會資本，并按照正常流程確定其合作地位，由此形成新的合作關系，繼續推動PPP項目的發展。

3.2 以推動項目進程為基本目標

政府提供基礎設施服務的可選方式較多。對于PPP模式，受操作機制等方面的影響，自項目開始到合同簽訂所持續的時間通常需要1年，政府及社會資本均要在此過程中投入大量時間與精力，局限性明顯。此外，項目進入執行階段后也容易產生各類問題，風險隱患增加，爆發問題后對雙方的協調機制與解決方法均提出較高的要求。若政企雙方在終止項目方面經過協商后已經形成共同認知，則可以將前期已經完成的采購工作作為分析依據，商討行之有效的終止合同的方法。根據經驗，以其他社會資本受讓中標社會資本的股權則是較可行的途徑，該方式能夠避免因社會資本中途退出而導致的項目進程受阻問題。

3.3 以項目合同為執行依據

PPP項目合同是項目得以順利開展的必要依據，其反映的是政企雙方所持有的合作意見，可以引導政企雙方的工作方向，在PPP項目執行階段遇到問題后，可以根據合同探尋合適的解決方法。具體而言，若執行階段存在問題，則需要回歸至合同相關條款之中，將其作為處理工作的關鍵依據，若遇特殊情況，合同條款并未就問題作出具體規定，則需秉承公平、公正的原則，政企雙方就相關問題展開商討，確定可兼顧雙方利益需求的方法。

3.4 以專業履約管理為重要手段

PPP項目進入執行階段時，則標志著政企合作關系的正式開始，后續則需要做好項目的日常管理工作，及時發現并解決政企分歧。為達到此目標，則需對項目的投資、運營等方面的內容采取動態化調整措施。根據項目特點采取專業的履約管理手段，在發現問題后及時作出調整，最大限度地減小偏差，以客觀的方式評估項目執行階段所取得的成果。若處理后仍存在問題，則需進步調整并在此給予評估，按照此方式循環推進，促進PPP項目的高效發展。

3.5 適用增值稅稅率

根據《財政部稅務總局關于調整增值稅稅率的通知》（財稅〔2018〕32號）的相關規定，納稅人發生增值稅應稅銷售行為或者進口貨物，分別由原來17%和11%的稅率下調至16%、10%，進一步考慮政府付費PPP項目的實際建設狀況，其增值稅應稅銷售行為有以下2種。

3.5.1 政府付費部分適用增值稅稅率

政府付費由可用性服務費及運維服務費兩部分共同組成，其中以前者的占比較高，其通常以投資回報率等額本金為依據，在此基礎上經測算確定當年的可用性服務費支付金額。在此方面，部分觀點認為社會資本應當為政府提供金融服務，此條件下適用6%的增值稅稅率。

3.5.2 經營性部分適用增值稅稅率

根據對使用者付費項目的分析，按經營性部分的服務性質（常見有銷售貨物、旅游娛樂服務、文創服務等）分別適用特定的增值稅稅率。增值稅屬價外稅的范疇，在此特性下組織PPP項目財務測算工作時，無論采用的是投資現金流量表、利潤表或是其他形式，均根據不含增值稅的價格進行計算，此時增值稅自然不會通過財務報表反映。且在有爭議的可用性服務費適用增值稅稅率中，投資內部收益率等指標均不會受到稅率的影響，即二者具有顯著的獨立性，只是在財務計劃現金流量表中反映，可根據此方面的情況對資金作出安排和運作行為。

4 結語

綜上所述，隨政策、市場環境等方面的變化，PPP項目正面臨高風險發展時期，其間政企雙方的矛盾隨之彰顯，對政企雙方的工作方法提出更高的要求。鑒于此，本文則圍繞PPP項目在執行階段的重難點展開分析，根據現有情況提出解決辦法，以提升PPP模式的應用水平并供同行參考。