共有產權試點下梯級住房保障制度的設計與思考湖北省黃石市為例

柯熊

我國新型城鎮化正處于快速發展關鍵時期，產業結構調整與城市更新為城市帶來大量新就業職工、穩定就業的外來務工人員等流動人口。雖然近年來許多地方政府已將該類人口納入保障性住房的供給范圍，但由于各種原因優惠政策難以落實到位，精準區分保障對象及住房需求的梯形住房保障制度設計成為三四線城市住房保障工作者面臨的新挑戰，地方政府在推進全國保障性住房體系工作時需考慮城市發展水平、流動人口構成及對房屋的需求之間存在巨大差異，構建起符合本地情況的、更完善細致的政策與措施，以實現新的管理目標。

隨著我國城鎮化進程的推進，滿足新增城鎮人口對保障性住房的需求成為亟待解決的重要社會問題。住建部于2019年5月9日召開的全國公租房工作座談會上提出，當前住房保障工作面臨的新形勢新挑戰，一是住房保障重點由城鎮低保、低收入住房困難家庭向符合條件的新就業無房職工、外來務工人員等新市民群體轉變；二是住房保障方式由實物型政府提供為主向多主體供給、多渠道保障轉變。李勇輝等（2019）提出，新增的流動人口的遷移模式已從最初的“單獨遷移”到而今的“家庭化遷移”；祝仲坤（2018）通過數據監測發現保障房對新生代農民工城市居留意愿的影響存在代際差異，需要考慮保障房建設的多樣性與差異化。不論是政府政策導向還是市場情況真實反饋，都對已有的住房保障體系執行層面的細化、精準化提出了新要求。

一、近年湖北省住房保障體系運行情況及存在的問題

2018年2月7日，湖北省出臺的《湖北省城鎮保障性住房管理辦法》從法制層面上健全了省級住房保障工作頂層設計，陳淑云（2019）對該辦法的相關政策進行了解讀，總結出新政策提出了“因城施政”的住房市場調控思路，為縣級以上人民政府根據當地經濟發展合理制定保障性住房相關政策預留了較大的自主空間。

隨著相關政策的進一步落地，在公租房的建設、分配、運營管理過程中，一系列問題亦隨之出現。首先是公租房供求關系地域差異較大。大城市對公租房的需求大，因實物供給不足導致公租房供不應求，但在部分縣城、工業園區和大城市中偏遠地區又存在公租房需求不足、職住不平衡的情況。截至2020年7月底，湖北省政府投資的公租房分配率已達96.7%，但公租房整體房源仍有不足，公租房覆蓋率僅為4.85%，低于全國平均覆蓋率1.5個百分點，武漢市公租房覆蓋率也僅為3.7%。其次，公租房運營管理專業人員不足、服務水平不高、管理不規范等問題日益凸顯。

在黃石市層面，隨著新增流動人口的持續涌入，需解決的問題則集中表現在以下幾個方面：

第一，公租房房源缺口大，住房供應方式單一。受資金短缺及房源供應不足雙重壓力影響，公租房的建設長期來看無法有效滿足群眾配租需求。截至2019年年底區劃內仍有近千戶家庭等待配租。同時，原有住房保障制度中僅有一種住房供應方式——即向符合條件的家庭提供配租型公共租賃住房，隨著新就業職工、外來務工人員的持續遷入，公租房需求數量攀升，而房源實際缺口進一步擴大、輪候期加長，而該類人群大部分未被納入公共租賃住房保障體系的范圍不能享受已有政策。政策供給與實際需求之間出現錯位，不利于盡快滿足新市民群體對基本生活居所的需求。

第二，城區棚改項目經濟效益不明顯，資金難平衡。為拓展房源供應渠道，黃石市委、市政府嘗試在棚改工作中同步推進城市危房改造。但由于城市危房呈點狀分布，在已收儲的零星土地未連片前難以形成規模效應，土地的利用價值不高，項目資金難以平衡，導致保障房項目承接單位還款壓力極大，建設意愿不強烈，短期內難以形成大量的房源供應。

第三，保障房后期管理工作難度大。縣市級住房保障系統中的配租對象中以殘疾人、低收入群體居多，曾多次發生不文明居住的行為，政府需要耗費極大人財物力整改與解決反復出現的問題；其次，部分承租家庭隨著財產收入增長，成為公（廉）租房保障體系的邊緣人群，而行政部門對其承租房屋的租金或已享受的補貼進行調整時卻經常引起信訪事件，使得公（廉）租房的日常管理壓力較大；再次，對于已明顯超出公（廉）租房保障范圍而拒不退出的承租居民，管理單位暫時缺乏有效的必要懲戒措施，現有的停水停電等強制措施執行過程中亦經常出現承租居民無理上訪、鬧訪以及擾亂管理單位正常辦公秩序的現象，這部分房源被無效占用，進一步增加了保障性房源的供應壓力。

二、結合共有產權住房試點的“三個一”住房保障體系建設制度設計

鑒于英美歐陸以及新加坡等發達國家的住房政策基本遵循了“滿足基本生活需要——改善居住質量——擁有自己的房屋”的路徑發展經驗，2014年，住建部明確北京、上海、深圳、成都、黃石以及淮安6市為全國共有產權住房試點城市，承擔政策探索先鋒、市場反饋前站的功能。共有產權比完全產權更能照顧到中低收入群體的階段性需求，產權歸屬上賦予中低收入群體更大靈活性等優越性，同時可體現保障性住制度從“福利”到“權利”的制度變遷理念（李會勛，2017）?？紤]到中低收入人群階段性的住房保障需求，同時兼顧配租型與配置型兩方面的住房保障，針對目前存在的保障房房源籌措方式單一供應缺口大、保障房優惠政策供應方式無彈性（僅有配租型公共租賃住房一種形式）、以及保障性住房后期管理困難等問題，黃石市創新性地提出了“一張床、一間房、一套房”的“三個一”梯形住房保障體系建設的制度設計及配套政策。政策將“新黃石人”即新就業大學生和外來務工人員、引進人才等作為重點考量的保障對象，力爭未來幾年內落實“實物配租和貨幣補貼相結合”、“住房租賃與產權共有相結合”的保障方式，在確保解決低收入住房困難群體住房問題的基礎上，分層次解決“新黃石人”的住房需求。主要措施包括以下五個方面：

1.細分保障對象，形成梯級保障層級

針對過去僅以收入水平作為保障對象劃分標準的粗糙做法，“三個一”制度從源頭上對保障對象進行了細化管理?！耙粡埓病北Ｕ蟻睃S石市參與實習實訓、進行創業就業的大（中）專畢業生和外來務工人員的安身需求；“一間房”保障已入職轉正的大（中）專畢業生和企業技術工人等“新黃石人”的過渡需求；“一套房”滿足穩定就業已婚無房的“新黃石人”家庭和企業管理層的配租要求。

在住房標準層面，根據對象對居住環境的不同需求制定了不同的居住面積及配套設施標準；在租金補貼方面，根據保障對象的實際需求采取發放租賃補貼和靈活調整租賃補貼標準的分類管理；而對于城市最低收入家庭、低收入家庭和特困家庭中的無房家庭（不含單人），符合“三個一”保障性住房條件者均可以享受統一的保障標準。

2.房源籌措多樣化，市場化與政策支持雙管齊下

黃石市委、市政府積極完善及規范多元化的房源籌措方式。在新增房源方面，鼓勵市級國有平臺公司對由其代持的辦公樓、宿舍樓、教學樓等國有房產在保證房屋使用安全的前提下進行適宜改造以增加有效供應；對于“新黃石人”聚集的開發區（園區）、高校和大型企事業單位則結合區域內的土地和城鄉總體規劃，利用自有存量土地建設“三個一”保障性住房；在存量房管理方面，上線全國統一的保障房管理系統，運用大數據采集手段做到信息公開、共享以及“人—房”的實時匹配，實現對“三個一”房源及承租對象信息的實時監控，為房源動態調整提供技術支持。

政策支持方面，對開發區（園區）、高校和大型企事業單位自主建設人才房中符合保障房標準的給予一次性補貼；對大型企業、教育和醫療單位自主建設的“三個一”保障房，則由地方財政綜合考慮投資額及社會效益給予適當補助；對于房地產開發單位愿意承建保障性住房項目的，則鼓勵其通過定向建設、整體租賃的方式向國有平臺公司提供房源。

3.明確房源要求，精準匹配承租需要

為避免大量房源入市時“老”“破”“舊”“弱”，不僅不符合承租人要求反而造成“虛假供應”、“虛假覆蓋”的假象，“三個一”政策對保障性住房的房屋屬性及配套設施做出了明確要求——裝修標準方面，“一張床”和“一間房”可參照便捷酒店的“拎包入住”式標準進行裝修，戶內滿足基本生活需求，公共區域集中配置餐飲、文體娛樂等其他生活服務設施；“一套房”則適當增加室內家具、廚具、家用電器等，以滿足承租家庭日常的居家生活需求。除此之外，針對規?；^，配備人臉識別系統等智能化系統，為承租對象提供更加便捷的服務；周邊配套方面則同步建設教育、醫療、餐飲、文體娛樂等設施。

4.產權設計靈活，構建陪伴型保障通道

作為共有產權試點城市，黃石市在產權設計上探索的是接近于“商品交易與福利保障混合”的模式，采取了先租后售、邊租邊售、未租競售等方式，滿足不同收入人群對房屋的產權需求。

符合條件的家庭購買共有產權住房的一般可與政府按7∶3比例實行共有。購買共有產權3年后在市區仍無其他住房的可申請買斷政府產權份額；3到5年內買斷政府產權的按原議定價格執行；5年后買斷的按同期基準貸款利率計算資金占用成本。房源配售價格由住房保障部門會同發展與改革部門、財政部門及產權單位共同確定。

5.后期運營指標化，激發管理活力

居住滿意度是居民對住房及其所在社區整體環境的感性評價，也是政府民生工程施政效果的直接反饋。前些年較為主流的“政府托底式管理”目前來看存在運營團隊能力較弱、市場化程度差、客戶服務意識較差等硬傷，不但未能有效管理項目，反而引發租戶與政府主管部門之間的直接矛盾，因此，積極發展市場管理模式——即政府通過托管或政府購買服務方式委托國有平臺公司或專業運營機構提供物業管理服務成為新趨勢。針對市場管理模式容易出現的前期遺留矛盾難解決、公共資產維護困難等問題，“三個一”政策提前設立了重點工作、資產管理、入住和退出管理、租金收繳、房屋使用管理、房屋維修維護、綜合管理等7個核心考核指標，考核合格后由主管部門撥付相關費用。同時，對于考核業績優秀的項目則給與對應獎勵，更大程度上激發運營團隊動力。

三、結論

國家提供保障性住房的福利部分的本質是憑借稅收所形成的國家財力實現公共的轉移支付與社會財富的二次分配?！叭齻€一”梯形住房保障體系的完善，將保障對象按照不同生活階段的住房需求進行區分，可以最大限度摸底各類保障對象的真實需求，遏制了房源需求的虛高，也避免了盲目擴建帶來的資源浪費，靈活調整租賃補貼標準也大大減輕了地方財政壓力；采取市場化運作方法與政策引導激勵雙管齊下的舉措，規范了各類房源入市的流程，一方面避免國有不動產閑置或隨時間推移滅失，盤活了存量資產，另一方面通過政策引導創造新的保障房房源供應，既解決短期內對大量房源的需求，又為后期共有產權試點的推進提供物質基礎；共有產權逐步實現的路徑設計，解決了經濟成長期的中低收入家庭短期內的居所需求，也為其經濟條件改善后購買共有產權住房提供了轉入產權式保障，建立了租賃式保障和完全產權式保障之間的可行通道。因此，“三個一”住房保障體系對于新市民獲取住房保障政策紅利，逐步釋放購房需求，最終實現“居者有其所”的和諧社會具有重大意義。