城市土地一級整理風險及防范措施

卓德軍

一、土地整理的必要性

土地整理必須符合土地規劃、土地儲備的有關要求，不能破壞土地利用的計劃。要在不違背總體土地利用計劃的前提下，對土地進行開發。

二、土地整理風險

1.政府信用風險

在當前進行的土地一級整理項目，大多數是由政府主導進行的，或依靠政府的各項授權、決策實施的，因此，此處將以下這些風險歸集為政府信用風險。

2.建設風險

建設風險主要是指，項目無法按時完工，建設質量達不到設計要求、成本超出預算等相關的風險。但對于土地一級整理項目，工程建設的前置工作主要是規劃、設計和征地拆遷、安置工作等，這些工作是項目建設的基礎性和超前性工作，由于城市建設發展的未來不確定性，可能使得這些超前性、基礎性工作難度明顯增加，這也增加了項目建設過程的不確定性。

3.財務風險

財務風險主要指與項目資金籌集、項目收益如期實現相關的風險。包括融資風險、利率風險、償債風險、投資回報不能如期實現的風險等。融資風險主要指，由于融資結構不合理、或是根本不能融資帶來的資金成本增加、資本不到位的風險；利率風險值利率變動直接或間接造成項目投資增加或收益受損；償債風險指項目到期不能償還債務的風險；投資回報不能如期實現。

4.不可預測性

和其他項目一樣，土地整理項目也存在不可抗力風險，包括自然因素和非自然因素。除了不可抗力，還有一些其他的風險，包括土地市場狀況不佳、二級開發后續產業引入不力、當地財政收支狀況不如預期等。這些對項目的收益預期、對整個項目的回報，都很產生很大的影響。

5.規劃調整風險

土地儲備通常都是在相應的土地利用方式以及利用強度下展開的，儲備地塊的價格以及土地的出讓方式通常都會受到當前城市的具體規劃以及土地規劃的影響，包含地塊的容積率以及未來的用地性質等，若是在地塊的儲備期間，但不是在土地的出讓期間，城市規劃以土地利用規劃進行了調整，或者是當前城市的土地政策以及整體規劃方針出現了變動，甚至當前城市的各級城府部門出現了變動，都會進一步引發城市的儲備風險。

6.操作運營風險

通常情況下，土地儲備的操作流程為土地收購、土地整理、土地儲備以及土地出讓，對于一級土地的操作運營風險就是在上述過程中逐漸產生的。首先是開發風險，建設單位承接了一級土地的開發建設，就需要擔負起將生地變為熟地的職責，若是將收購的土地資源將生地建設成為熟地在開發過程中的成本投入過高，則會導致當前土地資源的經濟效益減少，進一步加大了土地開發的風險大小。其次是積壓風險，是最大的風險因素，綜合土地的儲備數量，土地儲備的數量不能夠太少，也不能夠太多，若是土地的儲備數量太少，則會導致無法滿足市場的需求，也無法對市場進行有效的調控，而若是土地的儲備數量太多，則會導致面臨土地儲備數量以及資金的雙重壓力，進一步增加了土地儲備所需要花費的成本。最后就是出讓風險，出讓風險主要是指在土地拍賣的過程中出現流拍的現象，導致個別地塊無法實現順利轉讓，最后的結果就是無法通過規定地價將土地資源售賣出去，只能用低于成本價的方式出售，或者將土地資源進行積壓處理。

7.地產泡沫風險

在地產泡沫的膨脹過程中，整體房地產市場被社會大眾所看好，市場上的購房需求和供應都在持續擴大，一二線城市房價上漲迅速，開發商們在開發建設樓盤上一派火熱景象，大量的銀行貸款開始涌入各大銀行。但是當房地產市場的泡沫破碎之后，就會出現供大于求的現象，短期內房價迅速下降，進一步增加了土地資源的閑置率，使得城市的空房率越來越大，銀行也會出現大量購房貸款壞賬的狀況。

三、防范措施

1.風險的分配

風險的防范，是需與建立在合理的風險分配基礎之上的。對于城市土地一級整理項目來說，在項目準備期和招投標前，主導實施機構或擬參與開發的企業，在實施方案的編制或招標方案的洽談階段，就要做好風險的識別和分配。在法律約束和公共利益考慮的前提下，風險應分配給能以最小成本并能最有效管控它的一方承擔，風險管控成本要與風險收益對等。

在此原則下，政府信用風險應由政府承擔，但其中設計和建設的行業標準的變化、利率、稅費、法律文件的變更等，不屬于地方政府的權力范圍的，一般可由雙方共同承擔。需明確的是，建設風險一般由開發企業和施工企業承擔，但規劃、征地拆遷工作，屬于政府自留風險，因此建設風險中可以通過投保各種保險轉移的風險，應由開發企業和施工企業來承擔。

2.風險的防范

（1）加強法律法規的貫徹和行業自律。開發企業或投資人與政府土儲機構或代表政府的平臺公司，在洽談、簽署開發協議時，要落實“有法必依”，嚴格落實上級政府的政策、法規，并貫徹協議雙方平等、合作的理念，以更好地在確保開發協議本身合法性的同時，確保將土地開發的各項政策要求、將風險的合理分配、將土地出讓、開發利潤或投資回報的支付等投資人關注的核心條款落實到協議中，進而將政府的違約責任和投資人的違約責任對等設計，必須保障在協議環節中確保投資人的權利。

（2）政府要以開放的態度，讓開發企業參與項目規劃、設計工作。土地開發如與城鄉規劃有效銜接，讓開發企業或投資人參與進來，實現土地出讓各個環節的公開化、透明化，政府加強誠信建設，不盲目決策，及時支付開發利潤和投資回報，能更好地減少開發企業或投資人的顧慮，能更好地協調并實現各方的利益，并能促使項目開發更好更順利地開展。目前，EPC（設計采購施工總承包）模式已廣泛應用到各建設行業，在土地一級整理中，推廣實施EPC模式，能有效降低投資開發成本，加快開發節奏，減少開發企業的管理成本，大量減少政府管理職能，促進項目風險的有效管控。

（3）政府要加強項目建設的環境和要素保障工作。征地拆遷的延誤、地方砂石材料價格的上漲，都是嚴重影響投資開發成本、影響項目開發進度的重要因素。政府應該主動作為，主導征地拆遷工作，主動平抑砂石料市場價格，解決開發企業的后顧之憂。筆者欣喜地看到，近年來，部分地方政府將征地拆遷工作按照約定的進度、費用包干實施，這一措施有效鎖定投資人的成本和進度風險，保證了項目建設、土地出讓等各項工作按計劃進行。

（4）開發企業和投資人，要完善內部決策機制，加強融資能力的建設，保障資金鏈不斷裂。要完善投資控制、項目質量、安全管控等各項體系的建設，加強內部管理，設置風險評估小組。要結合不同的項目，設置不同的管理模式，做好激勵機制，做好風險應對預案，合理實施風險轉移和風險規避。要加強工程變更、索賠等工作，減少風險發生帶來的影響。

（5）建立起良好的風險報告制度。建立良好的風險報告制度主要是為了抑制風險，需要針對可能會發生的風險事件制定出的針對性的應對措施。要求建立的風險報告制度能夠及時且準確地了解到各類風險事件發生的時間、地點以及損失程度等，因此，風險管理人員應該針對以上信息進行全方位的了解，在掌握以上信息的基礎上，才能夠針對風險事件做出科學合理的風險應對反應，建立起較為完善的風險報告制度，相關風險管理人員在收到風險信息之后，需要綜合風險事件的風險大小進行綜合性的考量，進而采取科學有效的風險應對措施。

四、結語

綜上所述。我國土地資源不平衡，地少人多的局面需要做出有效的規避措施，因此在進行城市化開發的同時注重土地整理工作，要提高土地利用率，規避土地風險，制定出科學有效的策略。改善土地資源利用不平衡，制定完善的措施策略，因地制宜地利用好當地政策、規避土地整理的風險，才能更好地促進土地資源利用，更好地促進城市土地的發展，保障資源不浪費，促進城市化綜合發展。