土地一級開發(fā)過程中土壤污染治理現(xiàn)狀研究
——以重慶市市級儲備土地為例

孟圓華，韓玲

（重慶市土地儲備整治中心，重慶 401121）

0 引言

土壤污染治理是土地一級開發(fā)工作的重要內容，也是土地供應的前置環(huán)節(jié)。特別是近幾年來，隨著重慶城鎮(zhèn)化進程加快，人們對城鎮(zhèn)居住用地需求不斷增加，從保障人體健康和用地環(huán)境安全的角度，越發(fā)強調“安全供應、綠色供應”，對土壤污染治理的要求不斷提高。為推進高質量整治，實現(xiàn)高質量供地，滿足高品質的人居環(huán)境需求，本文從重慶市土地儲備整治中心儲備土地土壤污染治理現(xiàn)狀出發(fā)，結合儲備土地整治工作，提出土壤污染防治對策。

1 市級儲備土地土壤污染治理現(xiàn)狀

1.1 開展污染治理成因多元

按現(xiàn)行國家土地儲備相關政策，土壤污染治理完畢是土地儲備入庫的前置條件，但重慶市土地儲備工作經歷近二十年發(fā)展，存量儲備土地中存在大量土壤污染未治理項目，其原因主要有：一是被收儲方為經營困難或瀕臨破產企業(yè)，政府將企業(yè)土地同土污治理工作一并交由市級儲備機構實施整治；二是納入政府環(huán)保搬遷類的企業(yè)，因搬遷時序緊、任務急，搬遷企業(yè)無力或僅承擔有限土污調查及治理工作；三是土地收儲后因政策調整或規(guī)劃調整導致土壤污染治理標準提高，需開展土壤污染治理。

1.2 儲備土地污染物種類繁多

經不完全統(tǒng)計，儲備土地污染物種類多達幾十種，其中重金屬主要包括六價鉻、銅、鎳、鉛等，有機物主要包括石油烴類、有機農藥類、多環(huán)芳烴、氰化物、苯并芘等。

綜上，由于土壤污染產生原因的復雜性和不可預見性，加之污染物種類繁多，分布零星且廣泛，污染深度不一，導致防控風險大，治理與修復技術要求高[1]。另外，在實際工作中，土壤污染治理專業(yè)性強、工作量大，工作周期長，往往成為制約土地供應的關鍵因素。

2 市級儲備土地土壤污染治理主要存在的問題

2.1 搬遷企業(yè)設施設備或建構筑物拆除過程中二次污染認定主體和相關程序不明晰

雖然現(xiàn)有法律法規(guī)等明確了土壤污染調查、評估、修復治理責任主體，但涉事企業(yè)在拆除設施設備或建構筑物時，二次污染的監(jiān)管主體和認定主體未明確。再者，拆除設施設備、建構筑物與污染調查、評估順序尚未明確，導致土壤污染治理工作量及其成本存在較大差異。這些問題經常成為合同履約爭論焦點，相關政策及規(guī)定亟待完善。

2.2 調查樣點布設相關技術規(guī)范有待健全

土壤污染的調查是在采樣和分析的基礎上進行的[2]，是土壤污染治理的基礎資料，影響土壤污染修復治理技術、治理周期等。由于相關規(guī)定不嚴謹，前期調查不徹底，未能有效識別污染物分布，調查樣點位置和網格密度布設不精準，導致土壤污染調查、評估結果有偏差，但生態(tài)環(huán)境部門按照相關規(guī)定對修復治理效果驗收合格。土地供應后，競得單位在開發(fā)利用時發(fā)現(xiàn)，部分土地仍存在污染，尚不能滿足用地需求，從而引發(fā)社會矛盾。

2.3 價格機制尚不健全

目前工程建設項目經由發(fā)改委立項，且相關建設費用等有明確依據，但土壤污染治理費用尚未形成統(tǒng)一的價格標準，也無相關部門負責核定費用金額，缺乏行業(yè)部門監(jiān)管，造成治理費用金額受人為和市場因素影響較大。雖然土壤污染治理費用取決于污染物種類、污染面積、污染程度、修復技術、修復目標等多種因素，但是不同地方不同單位采用不同的費用標準開展土壤污染治理，容易造成行業(yè)亂象。如實際工作中，在土壤污染治理招標項目中易出現(xiàn)相關投訴現(xiàn)象，嚴重影響工作進程，延誤整治及供應時序。

2.4 土壤污染治理效率不高

一是對于污染地塊來說，土壤污染治理是落實城市規(guī)劃和確保土地供應的一項關鍵工作。開展土壤污染治理的前提是城市規(guī)劃已經確定，土地供應的前提是確保供應地塊達到規(guī)劃用途的使用標準。在實際工作中，規(guī)劃調整需要規(guī)劃自然資源部門進行論證、審批、公示、入庫，污染地塊供應前需依次進行土壤污染狀況調查、風險評估、修復治理、修復效果評估，每個環(huán)節(jié)均需生態(tài)環(huán)境部門對報告或方案進行評審、出具審查意見。上述流程中，部分地塊耗時很長，致使供地時間受到制約，嚴重影響后續(xù)開發(fā)利用進程。二是儲備土地整治工作通常由儲備機構委托儲備整治實施單位開展，其中也包括相關土壤污染風險管控和修復治理工作，然而整治實施單位未持有相關環(huán)境評估及治理資質和技術水平，不能獨立開展土壤污染治理工作，需委托專業(yè)機構方能完成，出現(xiàn)層層委托、工作周期長的情形，且各整治實施單位管理和要求不同，導致效率不高、工作不規(guī)范。

2.5 土壤污染監(jiān)測水平滯后

土壤作為大氣、水、重金屬、有機物等的容納場所，其污染監(jiān)測與大氣、水污染不同。大氣、水污染等可實現(xiàn)實時監(jiān)測，做到精準防控，而土壤污染因其自身復雜性和隱蔽性，其監(jiān)測、防治需要全方位、全覆蓋且更精準的技術和規(guī)范的管理。

2.6 一級開發(fā)工作中缺乏環(huán)保專業(yè)人才

土地一級開發(fā)的主要建設內容包括征地拆遷、道路及管網建設等工作，多年來其從業(yè)人員多為土地管理、城市規(guī)劃、工程建設等專業(yè)人才，缺乏環(huán)保專業(yè)人才。隨著土地整治標準不斷提升，工作任務不斷加大，土地一級開發(fā)工作對環(huán)境專業(yè)人才的需求越來越大。

3 土壤污染防治對策

3.1 完善土壤污染治理相關法律法規(guī)，健全體制機制

3.1.1 健全機制體制

為明晰責任義務，促進合同履約，建議生態(tài)環(huán)境部門健全法律法規(guī)，盡快明確各個環(huán)節(jié)責任主體、程序和完善相關技術規(guī)定，規(guī)范土壤污染防治工作，加大土地安全防護。如企業(yè)在拆除設施設備或建構筑物時，明確生態(tài)環(huán)境部門為監(jiān)管主體及是否產生二次污染認定主體，明確設施設備和建構筑物拆除等應在土壤污染調查、評估之前完成等。

3.1.2 規(guī)范土壤污染評估治理取費標準

為規(guī)范土壤污染治理行業(yè)，促進土壤污染修復治理行業(yè)健康發(fā)展，建議生態(tài)環(huán)境部門盡快出臺相關費用標準或計價機制，或明確由生態(tài)環(huán)境部門為主管部門，負責土壤污染治理費用核定、監(jiān)管。

3.2 加大土壤污染治理和監(jiān)測技術研發(fā)投入，實現(xiàn)污染場地管理數據共享

相關主管部門應加大對土壤實時監(jiān)測監(jiān)管設施設備和技術等的研發(fā)和投入，達到“全天候、全方位、全過程、全時段”監(jiān)測土壤各個指標變化情況。此外，還應該盡快建立污染場地數據管理共享平臺，對各種土壤監(jiān)測數據及時進行采集，在發(fā)現(xiàn)問題之后，可以及時采取措施[3]。

3.3 優(yōu)化土壤污染治理運作模式，加強儲備土地管護

3.3.1 土壤污染管控和治理工作由儲備機構直接委托技術單位開展工作

鑒于目前儲備土地對土壤污染治理的政策要求，儲備機構應改變原有將土壤污染評估及治理工作均委托給整治實施單位打包實施的委托模式，需逐步探索由儲備機構直接通過招標手段委托專業(yè)機構開展的土壤污染評估及治理工作，為逐步規(guī)范土地儲備工作積累實踐經驗和專業(yè)人才。

3.3.2 合理安排規(guī)劃調整和土壤污染調查等工作時序

為加快推進儲備土地整治，保障土地市場供應，可對需要調整規(guī)劃或開展土壤污染調查的土地提前介入，提前謀劃，縮短開發(fā)利用時間。如污染地塊再開發(fā)利用過程中，為盡早鎖定土壤污染治理修復方量和修復目標，對工業(yè)用地調整為商住用地的土地，提前做好研判，做好規(guī)劃調整工作。對農用地土壤污染調查，打好提前量，提前開展工作，確保土地順利供應。

3.3.3 積極探索土壤污染防治市場化運作模式

2016年5月28日，國務院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》[4]，明確激勵相關企業(yè)參與土壤污染治理與修復，有利于發(fā)揮財政資金撬動功能，帶動更多社會資本參與土壤污染防治，對于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環(huán)節(jié)，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處置環(huán)節(jié)，可探索采用PPP模式，不僅節(jié)約財政支出，還能變廢為寶，資源循環(huán)利用，增加財政收益。

3.3.4 儲備土地實行分類管理、加強管護

一是結合規(guī)劃用途和地塊周邊發(fā)展狀況，分步驟有序做好土壤污染調查工作。在此基礎上，對沒有污染的土地，加強管護；對已經污染的土地依法進行修復治理，做到精準治污、科學治污、依法治污，在確保安全的前提下盡快利用。

二是對現(xiàn)階段暫不開發(fā)利用或不具備治理修復條件的污染地塊，采取移除或清理污染源、污染隔離阻斷等措施，實行風險管控。

三是要求管護單位強化風險管控意識，主動對接生態(tài)環(huán)境、農業(yè)農村和水務部門，加強土地土壤污染監(jiān)測監(jiān)控，同時做到規(guī)范管護，如在儲備土地四周設立圍欄圍墻和標識標牌，規(guī)范治理施工區(qū)域管理等。

3.4 積極引進專業(yè)人才，加強人才隊伍建設

上述工作都對專業(yè)人才提出了更高要求，對此，可從兩方面予以保障：一是積極引進環(huán)境管理等專業(yè)人才；二是為切實提高已有從業(yè)人員專業(yè)素質，加強相關培訓及學習交流活動的組織。

4 結語

綜上所述，目前土地一級開發(fā)過程中土壤污染治理存在諸多問題，為順利推進儲備土地整治，實現(xiàn)安全供應、綠色供應，主管部門需高度重視，不斷完善法律法規(guī)，健全體制機制，儲備機構需加強人才隊伍建設，強化日常管護，從而有效解決土壤污染帶來的一系列問題。