老舊小區改造的特點及其帶來的機遇與問題探討

周剛，張京街，張超

（重慶市建筑科學研究院有限公司，重慶 400016）

1 國家推進老舊小區改造的背景和意義

1.1 國家著力改善老舊小區居民居住條件的民生舉措

黨的十九大報告指出， 我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。 據住建部定額司初步統計，我國2000 年前老舊居住小區近16 萬個，涉及居民超過4200 萬戶。 很多建成年代較早的老舊住宅小區，由于建設標準較低、失養失修失管等，環境質量差、建筑功能不完善、公共活動空間不足、配套基礎設施不完善、公共服務設施配置不足等問題突出，不能滿足小區居民對美好生活的需求，居民改造意愿強烈。 城鎮老舊小區改造，是國家繼推進廉租住房、公共租賃住房建設及棚戶區改造等保障性安居工程的又一重大民生舉措。

1.2 國家著力推動城市開發建設方式轉型的發展工程

改革開放以來40 余年間，我國城鎮化快速發展，2019 年常住人口城鎮化率達到60.6%。 城市建設取得巨大成就，但“攤大餅”式的城市擴張伴隨著土地粗放利用，城市規劃建設管理“碎片化”問題突出，城市的整體性、系統性、宜居性、包容性和生長性不足，人居環境質量不高，各種“城市病”普遍存在并可能集中爆發。 隨著我國城鎮化進程逐步放緩，加上國家一再強調“房住不炒”，城市發展將由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量結構調整并重。 城鎮老舊小區改造，通過財政資金投入撬動更大規模的社會資本投入，推動惠民生的同時擴大內需，有利于探索新的城市發展模式和培育新的經濟增長點，隨著國家著力推進“完整社區”建設，老舊小區改造拉動經濟增長、擴大有效投資的潛力更大。

1.3 國家打造共建共治共享社會治理體系的重要抓手

2020 年新冠肺炎病毒疫情讓社區真正走進了普通民眾的生活中，社區網格化管理讓疫情防控更加精準，在抗疫斗爭中發揮了至關重要的作用。 根據筆者對重慶市部分老舊小區改造項目的調研交流，街道和社區在這一輪的老舊小區改造提升工作中承擔了項目組織實施的角色，是居民與相關主管部門和專業機構溝通協調的橋梁和紐帶。 城鎮老舊小區大多沒有專業物業管理，失養失修失管情況普遍。 結合老舊小區改造和社區建設加強基層黨建引領，建立健全共建共管、共治共享的長效管理機制，不僅有利于共同維護改造成果，還有利于加強社區治理體系建設。

2 老舊小區改造的內容及特點

2.1 改造內容

《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》[1]將改造內容分為3 大類：（1） 基礎類：為滿足居民安全需要和基本生活需求的內容，主要是市政配套基礎設施改造提升以及小區內建筑物屋面、外墻、樓梯等公共部位維修等；（2） 完善類：為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內容，主要是環境及配套設施改造建設、小區內建筑節能改造、有條件的樓棟加裝電梯等；（3） 提升類：為豐富社區服務供給、提升居民生活品質、立足小區及周邊實際條件積極推進的內容，主要是公共服務設施配套建設及其智慧化改造，以及養老、托育、家政保潔等社區專項服務設施。

重慶市始終堅持老舊小區改造和社區服務提升統籌推進，2020 年6 月印發的《重慶市全面推進城鎮老舊小區改造和社區服務提升專項行動方案》[2]將改造提升內容分為2 大類：（1） 綜合改造類：分基礎配套設施更新改造、房屋公共區域修繕改造、公共服務設施建設改造等4 類，列表給出39 項綜合改造內容；按項目性質分為基礎項、增加項、統籌實施項；（2） 管理服務提升類：明確物業管理和社區服務方式，按照居民意愿確定管理模式、服務內容和收費標準，分環境衛生、房屋管理及養護、安防與車輛管理、綠化管理、公共設施管理、物業管理監督公示等6 類，列表給出25項管理提升內容。

即將正式實施的 《老舊小區改造提升建設標準》（DBJ50/T-376—2020）[3]在系統梳理老舊小區改造涉及內容體系的基礎上，緊密結合重慶市統籌推進老舊小區改造和社區服務提升的實際，將改造提升內容分為4 大類：（1） 室外環境：包括公共空間、小區道路、綠地植被、景觀風貌、雨水控制與利用等；（2） 房屋建筑：包括建筑、結構、設備、消防等；（3） 配套基礎設施：包括小區管線、安防設施、 消防設施、 環衛設施等；（4） 社區服務設施與社區管理。 標準共121 條條文，對評估、方案、實施、驗收與檔案管理等改造全過程以及成果維護和社區管理提出了相應要求。

2.2 項目特點

（1） 項目整體規模不大，但涉及內容繁多。 根據重慶市2020年老舊小區改造提升項目的基本情況， 目前重慶市老舊小區改造項目總投資在幾百萬到幾千萬元的比較多， 項目整體規模不大。 重慶地區老舊小區改造工程采取改造和提升一起抓，因此所涉及的改造內容與程度都更加豐富。 不同項目改造內容有所差異，涉及專業領域非常廣泛，目前常見的改造內容有房屋立面改造、架空管線規整、地下管網改造、路面改造、環境整治、公共空間改造、增設停車位、化糞池更換、增設安防設施、社區服務設施配建及管理提升等，有的項目會涉及房屋安全鑒定、屋面滲漏處理、電力增容、“一戶一表”改造、消防設施改造等，其他如建筑節能改造、抗震改造加固等目前還不多見[4]。 就重慶地區老舊小區而言， 其特色的山地地形以及日益加劇的人口老齡化決定了加裝電梯是重慶地區老舊小區普遍需要考慮的問題。

（2） 項目限制條件多，需要合理規劃與平衡。 雖然國家積極推動建立改造資金政府與居民、社會力量合理共擔機制，但目前老舊小區改造項目主要還是依賴中央財政資金支持， 能否順利申請到（足額）財政資金對項目能否推進有直接的影響，而即使申請到中央資金支持， 也不可能一次性解決老舊小區的所有問題。 除了資金條件，城鎮老舊小區改造策劃與實施還要受到現狀空間條件的限制，根據2021 年重慶市建委開展的全市老舊小區改造重點示范項目社區建設情況問卷反饋情況， 小區普遍都急需增加停車位、綠化面積、公共活動空間、體育健身設施，配建社區服務設施等，但實際現狀是超過一半的小區無閑置空間。 同時不同群體訴求又不同，需要綜合考慮技術、經濟、居民意愿等因素進行合理規劃與合理平衡[4]。

（3） 項目不確定因素多，對協調工作要求高。 老舊小區改造直接面對小區居民， 因為居民因素帶來的施工設計變更非常普遍。 改造能否達到預期的效果，甚至項目能否順利實施，很大程度上取決于居民參與的熱情高不高、 居民的意見能不能統一[5]。據了解， 改造實施效果好的項目前期征求居民意見的時間通常需要6～8 個月甚至更長。 隨著項目包裝更加強調區域聯動、資源共享，社區甚至街道之間互動合作會越來越多。 項目審批過程涉及住建、發改、財政、規劃、城市管理、行政審批服務等部門，項目實施過程中還可能涉及水、電、氣、訊等不同的專營單位，加上老舊小區現場情況相對復雜，基礎資料缺失情況普遍，項目實施過程中的不確定因素很多，對協調工作要求非常高。 如重慶市渝北區典型老舊小區改造項目——金紫山老舊小區片區改造中，陸續出現31 條居民需求更改，40 余條工程變更。 渝北區建委作為業主單位針對每條變更都需要上會討論，通過時間周期長，直接影響項目的正常開展。

（4） 適應改造的標準體系尚未建立，執行標準如何把握是改造項目的普遍問題。 與新建項目不同，老舊小區改造通常是在有限條件下， 對功能設施不完善的小區在現狀基礎上進行改造和提升，目的是為了改善居民居住條件，但改造方案和實施受現狀條件的制約，加上國家標準體系本身在不斷完善，標準要求整體也在不斷提高， 改造項目要完全符合現行國家及行業標準的要求并不現實。 《老舊小區改造提升建設標準》（DBJ50/T-376—2020） 對于改造標準的把握， 一方面不能降低小區現有標準水平，二是對涉及安全的事項一定嚴格把關。 要全面科學地指導和規范老舊小區改造，一本標準遠遠不能滿足要求，需要的是一套標準體系。 在標準體系完善之前，很多問題只能在充分征求居民意見基礎上一事一議予以解決。

3 潛在機遇與問題探討

3.1 潛在機遇

（1） 老舊小區改造有政策支撐且市場規模大。 2020 年11 月17 日，住房和城鄉建設部管網全文轉載王蒙徽部長撰寫的《實施城市更新行動》[6]，“城市發展進入城市更新的重要時期”。 老舊小區改造是城市更新的重要內容，早在2015 年的中央城市工作會議上， 就要求加快老舊小區改造， 不斷完善城市管理和服務。2020 年7 月，國務院辦公廳印發《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》，標志著城鎮老舊小區改造工作正式上升到國家政策層面。 據重慶市住房和城鄉建設委員會消息， 重慶市2021—2025 年計劃改造老舊小區約 8654 個項目、148.59 萬戶、1.43 億m2。老舊小區改造市場規模和潛力巨大。隨著國家著力推進“完整社區”和“綠色社區”建設[7-8]，結合社區建設，老舊小區改造拉動經濟增長、擴大有效投資的潛力更大。

（2） 服務鏈條延伸蘊藏企業轉型契機。 與新建項目不同，老舊小區改造項目目前仍主要依賴中央資金支持， 項目前期策劃的水平和質量直接影響到項目能夠順利獲得資金支持以及資金支持的額度，也很大程度上決定了能否順利立項真正成為項目。要吸引社會資本參與老舊小區改造， 需要科學界定改造范圍和邊界，深入挖掘區域資源的同時，適當轉讓運營權益，通過時間效應來實現社會資本的合理回報，也非常必要[9]。 老舊小區改造項目， 從前期策劃到具體實施再到后期運營各環節之間的聯系更加緊密， 工程咨詢服務的范圍從單純的工程建設階段向前后延伸，對企業整體策劃及綜合管理和協調能力要求更加突出，而從前述老舊小區改造項目的特點來看， 無論在適用技術還是工程組織方式方面都需要創新， 而這也給傳統建筑行業企業轉型發展帶來很好的契機。

3.2 問題探討

（1） 配套的政策機制需要進一步健全完善。要吸引社會資本積極參與老舊小區改造，土地支持、存量資源利用等配套政策需要在科學深入研究的基礎上進一步完善， 必要時對現有政策機制進行相應突破。 要結合“放管服”改革，精簡城鎮老舊小區改造工程審批事項和環節，讓項目實施流程清晰、明確。 通過營造良好的政策環境，培育區域改造的內生動力，促進老舊小區改造可持續和健康發展。

（2） 企業綜合咨詢服務能力需要著力培育。老舊小區改造項目對企業整體策劃及綜合管理和協調能力要求更加突出， 服務鏈條的延伸為企業帶來轉型發展契機的同時， 也給傳統建筑行業企業提出了新的要求和挑戰。 企業需要立足自身的行業定位，著力培育和提升咨詢服務能力，積極探索服務模式創新，而主管部門也要著眼區域整體產業培育， 提供必要的產業扶持政策，營造良好的市場環境，引導企業自主創新。

（3） 適應改造需要的標準體系需要建立完善。 新舊標準沖突、執行標準不明是更新改造項目無法回避的普遍問題，要客觀認識更新改造項目的自身特點， 在確保安全和質量的前提下，理性分析改造項目的執行標準要求，逐步建立完善適應改造需要的技術標準體系。 企業在項目實施過程中要勇于創新，針對具體問題開展新型適用技術研發和集成應用，通過技術創新培育自身核心競爭力的同時，推動老舊小區改造工作蓬勃發展。

4 結語

國家大力推進城鎮老舊小區改造，在提供巨大市場的同時也為傳統建筑行業企業轉型發展提供了很好的契機，這在城市發展進入城市更新的重要時期顯得尤為重要。 本文介紹了國家推進老舊小區改造的多重背景和意義，在解析老舊小區改造內容和項目特點的基礎上，對老舊小區改造帶來的潛在機遇和存在的問題進行了深入探討，希望能對從事老舊小區改造工作的企業和人員有所啟發。