包頭市建設特色小鎮的階段性發展分析

□ 崔曉惠

特色小鎮建設作為一項重要的國家政策在推動我國城鎮化進程與鄉村振興戰略實施中發揮著重要作用，其推出的土地、資金、稅收等多方面優惠扶持政策，對于推動基層經濟、社會等各項事業發展起到重要作用。為了適應黨和政府關于特色小鎮建設的具體指示精神，包頭市各旗縣區積極行動，立足本土實際，紛紛將特色小鎮建設作為未來的工作重點，并形成一批籌建、在建的特色小鎮項目。例如：東河區老包頭記憶小鎮、青山區軍事小鎮、九原區黃河文化特色小鎮、石拐區五當召科技教育型小鎮、土右旗雙龍光伏小鎮、固陽縣萬勝壕文旅小鎮等，逐步構建形成包頭市特色小鎮的建設框架與雛形。其中，石拐區五當召鎮被列為國家發展改革委《西部大開發“十三五”規劃》中西部地區集中打造的百座特色小城鎮之一，土右旗溝門鎮被列為首批內蒙古自治區本級特色小鎮（全自治區共20個）。

1 ??特色小鎮創建的評價體系構建

特色小鎮創建本身是一項系統工程，包括特色資源選擇、特色要素引入、特色產業鏈完善、特色運營模式、特色目標市場等諸多子系統。對于特色小鎮的評價亦需要從上述角度進行科學評定。為此，經過多方調研，結合全國各地特色小鎮發展現狀與問題，以國家發展改革委《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》（以下簡稱為《通知》）具體要求為藍本，探索建立如下特色小鎮評價體系，用以對包頭市特色小鎮的建設現狀進行科學評價。

本評價體系包含6個主題層、18個評價指標以及若干評價細節。

（1）意愿評價層。包含戰略意愿及配套準備兩個評價指標，即考量地方政府規劃是否涉及特色小鎮建設以及是否配備特色小鎮申報的各項制度與配套政策。

（2）資源評價層。包含資源的稀缺性、必要性、可行性三個評價指標。重點考量本地區的中國馳名商標、中華老字號、國家地理標志產品；特色資源現有分布狀況、產值情況；特色資源的資本轉化難易程度。

（3）要素評價層。包含市場要素、資本要素、項目要素三個評價指標。主要考量特色小鎮與市場消費偏好的符合程度、市場現有項目的飽和度以及項目新建的技術難易程度；資本的來源渠道、資本方的數量與責權關系，建設資本、運營資本、服務資本分配比例和資本有無長期運作構想；項目投資者的知名度和項目落地的可行性[1]。

（4）產業評價層。包含產業縱深、延展、集聚、配套四個評價指標，以衡量包頭市特色資源深加工現狀與能力、特色資源產業鏈延展可能性、轄區內產業園區集聚狀況以及地區與產業配套的硬件基礎設施水平。

（5）模式評價層。包含運營模式、文化融入、技術使用、人才吸引四個具體指標，以分析對標項目有無創新；創意與地方文化的結合度、與消費文化的結合度；科技技術的使用規模、方式；人才招攬與管理方式等方面。

（6）需求評價層。包含消費意愿和消費方式，以衡量本地區資源的市場需求狀況及市場的消費形態[2]。

2 ??包頭市特色小鎮現階段建設評價

根據調研結果，在《通知》的指導下，結合“包頭市特色小鎮創建評價體系”，發現包頭市的特色小鎮創建工作主要呈現為如下幾個特征。

2.1 意愿評價：政府意愿較為強烈，具體措施明顯滯后

關于特色小鎮的創建工作，包頭市各級政府的熱情比較高漲，紛紛制定了各自的特色小鎮發展規劃，足見從組織管理層面政府對于特色小鎮創建工作的重視程度。然而包頭市各級政府對于特色小鎮的扶持大多也僅限于專項文件的頒布，在實際創建工作指導方面卻明顯滯后。一是缺乏市一級對于特色小鎮創建的統籌計劃；二是對特色小鎮創建所提供的各類支持有限。

2.2 資源評價：資源選擇基本合理，篩選條件仍待規范

《通知》強調特色小鎮建設的出發點必須立足于本土實際自然、人文、產業等相關資源，資源稟賦本身是特色小鎮創建的基本出發點。包頭市特色小鎮的創建規劃工作也積極考慮了相關因素，大多選擇貼近本土實際的特色資源作為特色小鎮創建工作的基礎，某些資源（如青山兵工小鎮）甚至具備了獨特性與稀缺性條件。然而需要注意的是，由于包頭市的特殊地理位置，地方政府在特色小鎮資源的選擇與定位方面仍需要進一步規范。一是從人文歷史與自然條件角度看，包頭市的資源稟賦與周邊市縣同質性強，有重復建設與內耗之嫌；二是少數地方政府過分迷信技術手段，通過引進外來技術資源打造本土特色小鎮，脫離本土文化資源實際；三是在某些特色資源的設定方面，政府往往只注重資源的稀缺性，卻忽視了資源本身的開發難度；四是一些稀缺資源因產業層次較低或者與政府特色小鎮創建思路相左而被人遺忘[3]。

2.3 要素評價：要素意識逐步形成，要素體系較為單一

《通知》強調要素對于特色小鎮創建工作的重大意義。特色小鎮建設的主要生產要素，除了原材料外還包括資本、技術、市場、項目等內容。這也是包頭市特色小鎮創建工作所關注的焦點問題。然而這種意識仍處于萌發階段，包頭市特色小鎮創建過程中對于市場要素的研究工作仍需要進一步加強。一是在市場分析過程中過于重視需求研究，對于供給研究明顯不足；二是過分強調資本要素在特色小鎮創建過程中的作用；三是在項目評估過程中，對北京、上海等外來團隊的過分青睞，而對本土項目團隊的工作能力常持懷疑態度。

2.4 產業評價：核心產業基本確立，產業配套仍需加強

《通知》明確規定，創新型產業是特色小鎮創建的核心，強調通過產業鏈的延伸帶動地方經濟、社會的全面發展。特色小鎮建設注重的不僅是單點爆發，更在于產業體系的縱向延伸。包頭市各地區在特色小鎮創建過程中都強調了產業的重要性，但是由于對產業鏈本身認知的偏差導致包頭市特色小鎮在產業設計方面仍需進一步加強。一是產業選擇方面出現嚴重偏差，過分偏重文旅行業；二是過分重視產業延展能力，缺乏對于產業縱深能力的合理評估；三是沒有明確園區對于產業集聚本身的重要性，對于園區內企業的合作模式缺乏有效探索[4]。

2.5 模式評價：運營模式權重較低，模仿復制痕跡重

在當前諸多特色小鎮建設失敗案例中，除了資金鏈斷裂外，還存在運營方式模式化現象明顯、運營本身無特色的現象。特色小鎮創建除了需要大量基礎設施建設外，更需要在經營管理模式方面有所突破。主要表現為：一是特色小鎮運營模式大多以模仿東南沿海特色小鎮經營模式為主，在對標項目的基礎上并無過多創新；二是過分的技術依賴，將特色片面等同于高科技；三是忽略特色小鎮建設的人才培養與氛圍渲染。

2.6 需求評價：總體需求導向正確，缺乏分眾需求細化

《通知》指出，特色小鎮的建設落腳點在于通過拉動地區經濟、社會、文化的發展推動地區城鎮化進程與人民生活水平的提升。因此在特色小鎮的利益評估時不應僅僅將受益局限于小鎮本身產生的經濟價值，更應該注重其潛在的連帶效應。而實際操作中特色小鎮構建出現如下偏差：一是在消費導向方面缺乏對于消費市場的分眾與細化；第二，忽略特色小鎮的產業帶動效應。

3 ??包頭市特色小鎮創建的未來走向

通過對包頭市特色小鎮發展類型的綜合評價不難看出，各級政府對于特色小鎮創建工作足夠重視，然而在實際操作中卻困難重重，其中既包括產業、資源、資本等客觀因素的限制，又與特色小鎮設計本身的定位、建設、運營等具體環節的規劃偏差有著緊密聯系。為此，從政府角度看，包頭市特色小鎮要著重從以下5個方面加以突破。

3.1 “特”資源是特色小鎮創建的出發點

特色小鎮的關鍵詞在于“特”，而“特”之本質在于本地資源的稀缺性、必要性與可操作性。從自然條件看，包頭市與周邊地域特征相似、歷史人文資源相近，若采取同一資源開發模式則必將陷入內耗式的同類產業競爭，這既不符合特色小鎮對于“特”資源的要求，也不利于地域間的協調發展。因此差異化的資源選擇成包頭市在特色小鎮創建中首先需要明確的要素。差異化的資源表現為同質資源環境下的產品資源、人文資源與周邊的異質性，這是選擇特色小鎮創建內容的起點。

3.2 “特”要素是特色小鎮創建的支撐點

包頭市特色小鎮創建是一套完整的體系工程，在每個具體環節都需要獲得大量要素的強力支撐，這里除強調政府為主的行政扶助，更需要考慮市場在特色要素配置方面的重要作用。主要涉及市場支撐、資本支撐、項目支撐等多重支撐體系。

3.3 “特”產業是特色小鎮創建的關鍵點

產業是特色小鎮的“體”，也是特色小鎮長期運營的核心，包頭市特色小鎮的設計初衷應立足當地特色資源確立特色產業內容（點），并實現與上下端產業鏈條的有效聯動（線），最終建立一套完整的特色產業體系（面）。這就要求：確立特色核心產業，摸索特色外圍產業；連接特色相關產業。

3.4 “特”創意是特色小鎮創建的引爆點

文化是特色小鎮的“魂”，也是特色小鎮設計過程中必須考慮的重要因素。當前特色小鎮創建出現種種困境的一個關鍵因素在于模式照搬與景觀復制造成的審美疲勞。包頭市特色小鎮的創建本身必須依靠特色創新手段吸引各方眼球，建立符合市場需求的特色小鎮新模式。這要求我們從模式創新、文化創意、科技創造、大眾創業等角度下大力氣，以五大發展理念引領特色小鎮創建工作。

3.5 “特”需求是特色小鎮創建的落腳點

特色小鎮創建工作的初衷與新時代中國特色社會主義建設息息相關。包頭市特色小鎮的建設除了按照市場經濟規則運營外，更需要考慮其對于人民的真實價值。必須以“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展”這一新的主要矛盾為行動指南，這是中國人民實現“城市化”轉變的重要環節，更是人民提升物質生活質量的重要途徑。特色小鎮的創建本身必須時刻體現人民的根本利益，在考慮其經濟效益同時必須重視其潛在的社會影響力。