國外公共住房政策演變及其啟示
——以英國、美國、新加坡為例

李英健

（北京市保障性住房建設投資中心土地中心，北京 100040）

1 公共住房

18世紀西方各國先后開始了工業革命，迎來資本主義工業大發展和人口向城市的大量聚集，由此帶來城市公共衛生條件、居住環境迅速惡化及住房短缺等現象，并逐漸演變為城市住房問題。19世紀末至20世紀初，伴隨著共產主義運動的發展，西方各國開始實施公共住房等社會福利政策。以英國為代表的資本主義國家為解決中低收入階層的住房問題，以政府直接投資或提供貸款為主，由政府或其委托的機構投資興建，也可由非營利機構和居民合作團體接受政府補貼建設，面向中低收入階層出租或出售的住房，解決了“二戰”后帶來的人口大量聚集和快速城市化過程中的住房短缺問題。歷史表明，世界上大部分國家，無論是發達國家還是發展中國家，均選擇發展公共住房，如荷蘭的社會住宅、新加坡的公共組屋、日本公營住宅、中國香港地區的公屋等，均屬公共住房[1]。

2 國外公共住房政策演變

2.1 英國公共住房政策變遷

英國是世界上首個實現工業化和城市化的國家，也是面臨住房問題最早的國家，19世紀末，英國城市住房短缺、居住條件差、住房市場混亂已非常嚴重。1890年英國議會在《工人階級住房法》基礎上，頒布新的并被后世視為英國第一部現代意義上的住房法，授權地方政府為解決工人階級住房問題而建造房屋[2-3]。1909年出臺的《住房和城鎮規劃法》沿用了許多1890年住房法中的內容，并進一步完善，如繼續明確為工人階級提供住房是各地方政府應盡的責任，同時中央政府將對地方政府建房進行財政補貼等。

1919年，推行福利制度的英國勞合·喬治政府為解決“一戰”后住房問題頒布了《住房和城鎮規劃法》[4]，用于指導戰后英國的公共住房建設，改善居住條件，緩解社會矛盾。其中財政補貼原則和租金管制原則是該法的核心內容，成為后續諸多住房政策的基礎，對英國住房建設影響深遠。1919年《住房和城鎮規劃法》被視為英國住房政策史上的轉折點，標志著英國政府歷經70年對住房問題從“自由放任”到通過一系列立法“適度干預”再到“集權干預”的根本轉變，改善了英國“一戰”后的住房數量、標準、質量等居住環境，大大緩解住房問題，也深深影響了英國人的生活方式。

“二戰”結束后，英國政府在大力修復被戰火摧毀住房的同時，繼續推進住房福利制度，建造大量公共住房。據統計，在1960年，約占總人口三分之一的人租住公共住房[5]。英國的福利住房制度采用的低租金難以“以租養房”，給政府財政帶來日益沉重的負擔。因此，1979年撒切爾擔任英國首相后，開始推行“新自由主義”，削減公共住房開支，實行住房私有化。具體做法為：①通過立法將政府擁有的公共住房以非常優惠的條件出售給租住者、私營企業和住房協會，如1980年《有權購房法》、1984年《住房與建筑控制法》、1988年《住房法》；②對各級政府的公共住房建設進行嚴格限制，減少中央政府財政補貼。在撒切爾政府強力進行住房制度改革、實行公房出售等一系列政策下，英國住房市場重獲活力，各級政府財政收入增加，支出降低，民眾擁有了房產，取得住房制度改革的良好效果，但也因此走向因過度市場化，造成住房價格上漲、住房保障不足、大量人群無房可住等住房問題復發的螺旋[6]。近年來，英國政府再次推行新的住房改革，增加公共住房供給，解決中低收入群體的住房保障問題，尋找福利型住房和市場型政府的平衡。

2.2 美國公共住房政策選擇

美國是基于“三權分立、分權制衡”原則建立的國家，推崇個人主義、實用主義等觀念，無論是國家還是個人特別強調獨立精神，對社會保障長期奉行不干預原則，衣食住行基本靠自助解決。在1929—1933年間，美國爆發了資本主義經濟史上最嚴重的金融危機，使經濟陷入大蕭條，導致大量企業破產，造成成千上萬的失業人口，嚴重影響社會穩定。

美國政府在時任總統羅斯福的帶領下，制定多項措施對市場進行調控，克服市場失靈的問題。其中，干預住房建造業是羅斯福推行社會改革新政、刺激經濟發展的一個重要切入點，提出《住房自有者貸款法》，并建立住房自有者貸款協會，為美國家庭提供長期低利率的購房貸款。該項改革措施為美國五分之一的家庭提供了幫助，提高了住房自有率，也促使美國政府在1934年和1938年推出兩項住房制度創新，即成立聯邦住房局（Federal Housing Administration，FHA）和聯邦全國抵押協會（Federal National Mortagage Association，FNMA）。聯邦住房局（FHA）是對住房一級市場抵押貸款提供擔保，解決中低收入階層購房信用問題；聯邦全國抵押協會（FNMA）即“房利美”，是將一級市場的抵押貸款在二級市場再次抵押，增加住房抵押貸款的流動性。這兩項制度創新對美國住房市場的繁榮起到基礎性作用，同時在后期美國政府為不斷刺激經濟發展，通過提供低息抵押貸款、首次購房貸款利息稅收抵免等政策性金融措施，鼓勵中低收入者購買住房。這種降低房貸門檻的方式，為2008年美國發生次貸危機埋下隱患。

1937年美國政府頒布了第一部全國公共住房法案《美國住房法》（又稱瓦格納法），正式施行公共住房建設計劃，規定美國住房局向各大城市的地方住房局提供住房開發費用、長期貸款、住房建設補貼和住房租金補貼，成為美國住房保障史上的轉折點，但由于該法對公共住房建設成本、承租戶收入設定了苛刻條件，同時不能將公共住房建設在富人聚集的近郊區，因此被認為是只針對窮人階層的住房計劃，實施效果不佳。“二戰”結束后，1949年美國國會通過了《住房法（1949）》，提出了租賃公共住房計劃和交鑰匙計劃、城市再開發和更新計劃、抵押貸款擔保計劃等政策，繼續推進公共住房建設，政策覆蓋范圍相較之前有了一定擴展，將退伍軍人和老年人納入其中，中產階級也因此受益。

1965年通過《住房和城市發展部法》，成立美國住房和城市發展部（Department of Housing and Urban Development，簡稱HUD），職責是為美國國民建立一個合理的住房體系和合適的居住環境，并通過制定抵押貸款擔保方案為提供擔保，支持中低收入家庭獲得房屋所有權，居住條件進一步改善。1974年，尼克松政府出臺《住房和社會發展法案》，標志著美國的公共住房政策由增量發展轉向存量利用，對符合條件且租住公共住房的家庭提供租金補貼或發放租金優惠券，形成以租金補貼為主的住房保障模式[7]。

通過對美國公共住房政策發展脈絡的梳理可看出，美國政府采用直接投資公共住房建設解決住房困難危機后，住房保障政策轉變為以租房補貼為主、修建公共住房為輔的模式。

2.3 新加坡公共住房發展演進

新加坡地處馬六甲海峽南端，位于太平洋及印度洋之間的航運要道上，戰略地位十分重要，歷史上被英國長期占領，直到1959年才成立自治邦，1965年脫離馬來西亞成為獨立國家。在開國元首李光耀總理的帶領下，新加坡對外推行出口導向型戰略，對內實行教育、住房、交通等多項改革，短時間內實現經濟騰飛，成為亞洲發達國家。

新加坡自1819成為英屬殖民地后，一直作為國際貿易港口吸引著大量移民，隨著貿易增長和移民數量增加，住房短缺現象日益嚴重。與英國國內“自由放任”政策相一致，住房問題并未引起殖民政府的足夠重視，直到1927年新加坡成立改良信托局（Singapore Improvement Trust，SIT），通過制定更新計劃、新建和拓寬道路、為被拆除房屋的居民提供住房等措施改善城市生活環境，這也標志著殖民政府對住房問題開始干預。盡管如此，1959年新加坡仍有近一半的人口居住在貧民窟和棚戶區中，住房問題已成為嚴重的社會問題[8]。

1960年新加坡自治后，新政府依托原改良信托局成立了住房和發展局（Housing&Development Board，HDB），負責全國公共住房的規劃、建造和管理。主要工作包括制定和實施建屋計劃、征地拆遷、規劃設計、基礎設施與房屋建造，以及出租、出售和管理公共住房等。1964年HDB正式提出“居者有其屋”計劃，為在住房市場中無力購買私人住房的居民提供公共住房，鼓勵中低收入居民分期付款購買政府組屋[9]。為配合計劃實施，采取如下措施。

1）解決HDB的資金來源問題一方面由政府提供低息貸款；另一方面則是構建了強制公民和永居居民進行儲蓄的“中央公積金”制度，除解決養老、醫療保健、教育、投資功能外，還為居民購房提供政策支持，特別是購買HDB的公共住房，大大提升了新加坡國民的房屋購買力[10]。

2）解決土地來源問題新政府1966年頒布《土地征收法》，規定政府可出于公共利益需要強制征地，并設定較低的補償標準，HDB依法取得政府的低價土地，降低了公共政府的建設成本。

3）滿足不同收入群體需求在供給側設定由組屋主導的住房供應體系，即組屋為主、私宅為輔。其中組屋包括面向中低收入群體的普通組屋，也包括面向收入水平超過普通組屋標準但又無力購買私宅群體的改善型組屋，每個家庭只能擁有一套組屋。1972年，新加坡政府建立國營住房和城市發展有限公司（HUDC），專門向中等收入等“夾心層”群體提供高品質住宅，區位良好，設計精細，建造品質可比私宅，但價格僅為私宅的一半，因此市場評價極好，房屋供不應求。而私宅主要是面向高收入居民和無資格購買組屋的外國定居者。隨著新加坡經濟的不斷發展，國民整體居住水平不斷提高，對改善的需求越來越高，同時新政府也鼓勵組屋住戶更新改善其住房，可帶動經濟增長和國民持續奮斗，因此HDB規定組屋可以再出售，但為限制房產投機行為，制定了嚴格的再出售政策，并根據市場需求變化不斷進行或寬松或嚴格的調整。

自HDB成立以來，新加坡僅用了30年時間就成功解決了住房短缺問題，成為全球典范。與此同時，近些年HDB推出了針對多代大家庭的改善型組屋，體現出改善型公共住宅從優先保障低收入群體轉向住房質量改善的政策傾向。通過對新加坡公共住房發展進程的梳理可看出，一個國家政體擁有成熟穩定、層層遞進的住房政策對增強國家認同感、國民幸福感，助力國家和社會進步具有重要作用。

3 啟示

我國借鑒國外主要發達國家和地區的公共住房政策經驗，在經濟社會發展的不同階段，針對供給人群推出廉租房、公租房、經濟適用住房、兩限房、自住商品房、限競房、共有產權房等多種類型的保障性住房，為推動我國住房保障事業發揮了重要作用。黨的“十八大”也首次明確將住房保障納入社會保障體系，保障性住房成為政府實現住有所居目標，向城鎮中等偏下收入住房困難家庭和特定群體提供的住房政策。

盡管保障性住房的概念尚未統一，但本質均限定了供應對象、供應范圍、建設標準、價格或租金水平，是政府提供的公共產品。相較商品房而言，政府在保障性住房的資金安排、土地供應、規劃建設、分配使用等方面有一定的政策激勵和支持。從供給方式和供應對象來看可以分為租賃型和銷售型兩類，黨的“十九大”報告提出建立“租購并舉”住房制度以來，租賃型保障性住房主要指公租房，銷售型保障性住房主要指共有產權房。

3.1 應加快推進住房保障立法

以公共住房為代表的住房保障制度和實踐表明，進入工業文明后，世界主要國家在面對住房問題時，無一例外采用立法手段，首先確立住房保障制度的法律地位，再明確、持續、穩定地推動住房保障的各項計劃和措施，進而實現安居作為國民樂業和社會穩定基石的目標。按照我國全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的要求，住房保障立法工作正在加快，《城鎮住房保障條例》已納入《國務院2019年立法工作計劃》，將提請全國人大常委會審議。

事實上，在我國城鎮住房制度改革進程中，一直也伴隨著針對住房保障立法的討論。國內較早詳細介紹住房立法方面的文章有寇孟良[11]認為住房問題不論是資本主義還是社會主義都是不能回避的問題，應引起足夠重視，并通過健全法制來實現人民對住房的需求；朱又紅[12]在研究我國住房制度改革時意識到，隨著1998年房改進入關鍵階段，應同步進行住房立法，將已明朗化的住房關系通過法律的形式穩定并確立。進入21世紀以來，我國房地產市場迅猛發展，在極大改善居住條件的同時，房價高、住房難等問題始終難以有效解決，住房保障立法的呼聲日益高漲。2008年10月《住房保障法》列入我國十一屆全國人大的立法規劃，相關研究越來越深入。申衛星[13]針對我國起草的基本住房保障房征求意見稿提出，住房立法的意義是改變自2003年以來我國城鎮住房市場供應結構由開發商單一控制的局面，住房供應市場的壟斷是住房制度改革最大的問題，也是造成高房價的根本原因之一，因此應充分發揮政府在住房供應市場中的作用，彌補制度漏洞。住房立法的目標是實現“住有所居”，針對不同層次保障對象提供多層次的住房保障方式，并優先發展“租賃式”保障房。住房保障應確立“保基本、統籌協調兼顧和國家保障”三項立法原則，回答“保障什么、保障誰、如何保障”的核心問題。

現階段，我國面臨的住房問題相較以往住房短缺、房價高企等情況更特殊和復雜。一方面，房地產業在經歷十多年黃金發展期后，市場已相對飽和，金融風險已處于高位，防范金融風險、維護金融安全是一項政治任務；另一方面，近年來我國經濟發展由高速發展階段轉向高質量發展階段，主動調整經濟發展方式，尚未形成像房地產行業一樣拉動我國整體經濟增長的新興產業，高房價又擠壓了其他行業的發展空間。我國政府在艱難的處境下，保持戰略定力，堅持調控不放松，為住房保障立法爭取了寶貴的時間。

3.2 完善“租購并舉”制度體系

改革開放后，經過近20年的住房商品化改革試點，以1998年住房制度改革為標志，我國城鎮福利住房體系正式終結，住房商品化制度全面實施。隨著房地產行業的迅猛發展，圍繞商品房市場供應，逐步在投融資、土地供應、規劃設計、工程建造、產權登記、運營管理、住房信貸、社區治理等方面形成一整套“購房”制度體系。但在住房保障方面，特別是“以租為主”的住房保障體系建設上相對滯后，套用商品房模式制定的住房保障配套政策，在規劃、建設、分配等關鍵環節上與保障性住房的特征還存在不兼容、不順暢，甚至沖突的問題，科學、合理、完善的住房保障制度體系遠未形成。因此。在加快推進住房保障立法的同時，還應從“租”“購”住房空間各自的特征和空間生產機制出發，對“租購并舉”新型住房制度體系進行完善，使其即自成體系又相互銜接。