國土空間規劃功能定位與實施研究

林麗紅，姜圣澤

（1.沈陽建筑大學規劃建筑設計研究院，遼寧 沈陽 110168；2.沈陽宏邑規劃設計有限公司，遼寧 沈陽 110168）

0 引言

我國社會主義建設已經進入新時代，需要對國土空間進行合理的規劃建設，確立國土開發的戰略格局和目標，從而實現健康可持續的規劃與發展。當前，在組織國土空間規劃工作的過程中仍存在一些問題，包括資源開發強度過大，導致生態平衡遭到破壞，資源嚴重匱乏，嚴重阻礙我國經濟和社會的可持續發展。通過合理的國土空間規劃，可以優化空間保護格局，推動生態保護修復和土地綜合整治，構建美麗宜居家園。

1 國土空間規劃概述

國土空間規劃的目的是提高國家治理能力現代化、提升人民的生活品質。對國土空間進行規劃，既可以保護國土空間，也是對政府職能部門、行業人員及規劃專業人員工作模式及意識的提升與轉變，具有重要意義。我國國土空間規劃的演變過程總體上可分為3個階段。

1）改革開放初期的10年，主要體現在區域規劃與城市規劃相結合，空間區域、空間規劃、城市規劃等越來越受到重視，推動國土空間規劃雛形顯現。

2）城鄉統籌階段，實現重心從城鎮空間到鄉村空間的轉化。

3）21世紀至今，我國走向城市時代，全面升級了空間性和區域性規劃。

在進行第二次國土空間規劃過程中，主要涉及戰略性區域空間規劃、城市發展戰略規劃，同時還包括跨區域空間規劃。調查結果顯示，我國多數省市區逐步開展了都市圈或大區域的國土空間規劃，尤其是北上廣等一線城市，已經成為國土規劃的引領。但是，當前在國土規劃的過程中仍然存在矛盾及缺失。各城市不斷加快對區域、城鄉規劃布局工作，以引領國土空間規劃的快速推進。

2 國土規劃的功能定位

2.1 總體定位

在進行國土空間規劃過程中，主要是對我國的土地資源進行開發、保護、治理，對整體進行戰略部署，以此推動社會環境保護等方面的和諧發展。在國土空間規劃的過程中，總體定位要體現出基礎性和戰略性特點，其中涉及國土空間的利用、保護和治理，對實際建設活動的開展具有指導性和管控作用?！度珖鴩量臻g規劃綱要（2020—2035年）》明確指出，要將國土資源的實際環境承受能力作為基礎，推動其開發、保護、治理等過程。在這些方面，我國國土空間規劃不斷完善，同時吸收其他國家的成功經驗，逐步推動國土的優化保護，從而實現綜合治理能力的全面提升。

2.2 主要功能

在當前社會發展的背景下，推動國土規劃過程與功能區域制度建設具有密切的聯系，可以使開發工作更好地實現戰略目標。國土規劃主要是對土地使用、人口分布進行統籌規劃，以此體現各空間的功能性，也是未來發展的引導方向。以此為基礎對國土開發進行科學控制，優化各個環節。國土規劃的主要功能是實現開發格局的改進，對區域進行有效協調。

2.3 主要規劃與整治

國土空間規劃的開展與傳統的土地利用管理制度息息相關。國土規劃主要落實土地資源開發保護工作，屬于剛性管控，能讓保護管理工作更為科學。在規劃過程中，需要對資源進行合理開發與保護。還應充分體現空間規劃效果。土地整治規劃也是國土空間規劃的重要組成部分，是當前土地綜合整治的重要手段。在實際規劃過程中，需要對各種活動進行統籌安排，從而構建省級、市縣級、鄉鎮級的規劃體系。此外，土地數量、質量及生態環境在規劃過程中也不斷受到重視，在提高資源開發效率的同時，能推動其生態化、可持續發展。

3 國土空間規劃的具體實施策略

3.1 堅持“以人為本”的規劃理念

在國土空間規劃過程中，整個規劃過程需要在不同類型的空間下開展。整體規劃理念應重視以人為本。傳統規劃主要針對物質環境，體現在經濟發展方面。但是，在國土空間規劃過程中，需要以人為中心，將人的發展作為首要目的，改變傳統的思想，將人放在城市改造規劃的第一位，認識到人是空間的主人。與此同時，還需要按人口總量和分布配置公共服務設施，逐步實現公共設施均等化，滿足人均標準，同時滿足不同人群的需求。在規劃過程中讓民眾參與，讓他們有參與權和知情權，從而更好地實現以人為本，提高規劃效率。

3.2 合理設置規劃指標

為更好地實現國土空間規劃的整體控制，需要遵循相關原則。例如，在國土空間規劃過程中，需要對整個空間進行合理開發和整治。做好國土空間的規劃，可以讓開發方式更加多樣，從而提高資源保護效率，讓生態環境不遭受破壞。通常情況下，規劃指標的設置包括很多類別，如海洋資源開發保護、國土開發順序與分類等。當前，在國土空間規劃過程中需要對開發環節加強管理，包括開發面積、強度等。在開發過程中，整個流程十分關鍵，針對不同土地類型進行統籌規劃；與此同時，城市空間及城鎮工礦整體規劃目標相一致。在規劃過程中，需要確保整體規劃與土地使用的銜接。在國土規劃過程中，也需要明確治理指標，將城鄉治理目標分解處理，做好治理規劃，立足于堅守耕地紅線以及提升糧食產量，建立符合標準的農田規模，以此提高耕地質量。此外，在國土空間規劃過程中，還需要充分考慮不同層級政府的司法立法、行政、權力的差異，明確各個層級相對應的職權，以此形成完善的統籌管理格局。如國家的權責在于指導性和政策性，省一級需要保障其協調性，鄉鎮和市縣重在實施性。對于鄉鎮層面，需推進村莊和社區規劃。在規劃過程中需基于1∶2 000至1∶5 000的比例，建立地籍管理數據，從而實現各類別空間規劃“一張圖”管理。

3.3 保障規劃實施

在實施國土空間規劃的過程中，需要將生態文明建設作為綱要，強化生態的保護、修復。在國家層面，需要做好層層傳遞，制定相應的管制和監督要求。同時，在體制、機制、法制上構建相應的保障體系。在實際規劃過程中，法治保障體系主要針對的是國土空間規劃法律，需要明確各級政府的分工，制定相應的規章制度，明確各層次空間規劃、技術標準等。體制保障主要是推行體制改革，監督、實施、決策要分別開展，多部門實施，實現事權不重疊、全覆蓋。保障機制主要是建立動態的彈性管理機制來應對空間發展的不確定性。通過對土地利用計劃執行情況、土地利用情況、人口規模等相關數據進行分析調整、年度評價，提高規劃的適用性。同時，需要建立相應的處罰機制和行政問責機制。若在規劃過程中出現違反規劃建設和擅自修改規范的行為，需要進行處罰。另外，在市場資源配置過程中，需要完善作用機制建設，建立資產核算體系，從而不斷優化自然資源的配置效率。

3.4 開放協調理念

遵循生態文明的理念，在國土空間規劃過程中需要改變傳統的理念和方式，以適應現代化發展需求。國土空間規劃需要注重協調性和開放性，更好地實現國土空間的優化。隨著市場經濟的發展，通過建立開放、合作的理念，能更好地為經濟發展注入動力，也可實現跨區域規劃，確保過渡空間的順利進行。各地區在規劃過程中，需要認識跨區域的作用，并將其與周邊區域規劃更好地結合起來，在經濟發展過程中，使各區域的資源和要素到合理應用。

3.5 規范數據整理

當前，在信息數據處理過程中存在數據標準不統一的問題，各部門在分享數據的過程中易出現相互矛盾、重復的情況，影響國土空間規劃性。因此，在國土空間規劃過程中嚴格執行各類技術規范，統一數據標準，有效整合各種數據。合理審核各種數據，確保數據的真實性，將數據錄入數據庫中，整合利用國土空間規劃。與此同時，在規劃過程中會采集到部分涉及國家機密和隱私的信息，應加強對數據庫的安全防御，防止數據信息遭到黑客侵襲，捍衛國家和人民的信息安全。

4 結語

在進行國土空間規劃的過程中，需要明確其功能定位和實施策略。國土空間規劃的功能定位包括總體定位、主體功能、布局規劃與整治規劃等。因此，在實施過程中，應堅持以人為本的規劃理念，合理設置規劃指標，保障規劃的實施。同時，秉持開放、協調的理念，規范數據整理，國土規劃管理變得更為協調，保證各功能銜接流暢，進一步完善我國國土開發、保護和管理機制，使經濟發展與自然環境相協調。