TIS 機構及工程質量風險管理若干問題探析

彭 坤，張狄龍，常 在

（中國建筑科學研究院有限公司，北京 100013）

0 引言

工程質量潛在缺陷保險（以下簡稱“缺陷保險”或“IDI 保險”）作為工程質量管理的創新性制度，是對黨的十九大提出的“質量第一”和“質量強國”的積極響應，近幾年的實踐表明，該項制度的實施，對提高和保障住宅工程質量起到了有力的推動作用。

在總結前期試點經驗基礎上，2019 年 2 月，上海市住房城鄉建設管理委員會等三部門制定出臺《關于本市推進商品住宅和保障性住宅工程質量潛在缺陷保險的實施意見》（滬府辦規〔2019〕3 號）（以下簡稱《實施意見》），要求全市保障性住宅工程和商品住宅工程推行工程質量潛在缺陷保險制度。2019 年 4 月，北京市住房城鄉建設委等四部門制定出臺《北京市住宅工程質量潛在缺陷保險暫行管理辦法》（京政辦發〔2019〕11 號）（以下簡稱《暫行管理辦法》），要求全市新建、改建、擴建住宅工程推行工程質量潛在保險制度；2020 年 9 月，北京市住房城鄉建設委員會等四部門制定出臺《北京市可不聘用工程監理建設項目工程質量潛在缺陷保險暫行管理辦法》（京建發〔2020〕257 號），要求全市可不聘用工程監理建設項目推行工程質量潛在保險制度。此外，江蘇、深圳、成都等省、市政府主管部門也陸續出臺文件，積極推行工程質量潛在缺陷保險試點。各地出臺的文件對保險范圍及責任、工程質量風險管理、保險理賠等提出了明確要求，有力推動著 IDI 保險穩步發展。

本文結合近年來從事 IDI 保險工程質量風險管理的經驗，對建設工程質量風險管理機構（以下簡稱“TIS 機構”）的定位及發展、工程質量風險管理工作應注意的有關問題進行探討和分析，旨在拋磚引玉，希望引起共鳴和討論。

1 機構的定位與發展

各地出臺的缺陷保險政策文件均規定，工程質量潛在缺陷保險合同簽訂后，保險公司應當委托（或聘請）TIS 機構實施風險管理。上海市《實施意見》提出，TIS 機構根據保險責任內容對投保項目實施檢查，形成檢查報告和最終檢查報告并提供給保險公司和建設單位，建設單位責成施工單位及時整改質量缺陷問題［1］。北京市《暫行管理辦法》提出，TIS 機構按照法律法規、工程建設標準、施工圖設計文件和保險合同的要求，對建設工程實施工程質量風險評估，并向保險公司和建設單位出具過程評估報告和最終評估報告，建設單位接到評估報告后責成施工單位及時整改質量缺陷問題［2］。

以上可以看出，政府行政主管部門未明確 TIS 機構的責任和權限，TIS 機構實施的風險管理本質上應定性為風險評估，屬于技術服務的范疇。TIS 機構受保險公司委托，對項目開展工程質量風險管理，與工程五方責任主體沒有任何法律關系。顯然，TIS 機構只能向保險公司和建設單位提供相關檢查報告，不能要求其他質量責任單位進行整改。IDI 保險及 TIS 機構作為新事物，在《建筑法》《保險法》及《建設工程質量管理條例》等上位法中并無提及，且本身屬于市場經濟手段，在此背景下，TIS 機構的發展方向必然是專業從事工程質量風險評估的技術服務機構，而非具有管理職責和權限的機構。

毋庸諱言，IDI 保險制度作為工程質量與保險融合的產物，借助保險手段打破現有工程質量管理制度的困局，對促進和提高工程質量將能起到積極作用。工程質量風險管理是 IDI 保險制度的關鍵和靈魂，相比監理、檢測及審圖機構，TIS 機構需具備更高層次的綜合技術能力、風險評估能力及專業化水平。然而，承擔工程質量風險管理的 TIS 機構角色定位長期處于模糊狀態，沒有法律法規上的認可，必然會造成很多的矛盾和障礙，不利于 IDI 保險制度在我國的持續深入推進。TIS 機構應如何定位和發展，是擺在當前亟待解決的問題。

其實，通過與監理、工程質量檢測機構及審圖機構比較就可發現，無論從法律法規層面，還是從合同以及從事的工作內容看，TIS 機構的角色與工程質量檢測機構更為相似。我國工程質量檢測機構經過近 30 年的發展，已經具備了成熟的管理制度，且已發布了 GB 50168－2011《房屋建筑和市政基礎設施工程質量檢測技術管理規范》、JGJ 190－2010《建筑工程檢測試驗技術管理規范》及 GB/T 50344－2019《建筑結構檢測技術標準》等一系列國家及行業管理規范、技術標準，基本形成了一套獨立的標準體系。因此，TIS 機構應盡快明確自身發展定位，借鑒工程質量檢測機構的發展路徑和模式，盡早著手研究和建立國家及行業層面的管理制度和標準體系。

2 工程質量缺陷與風險的認識

北京、上海等地出臺的《暫行管理辦法》《實施意見》對保險責任范圍均做了明確要求，IDI 保險范圍分為基本承保范圍（或稱主險）和附加險，主險的承保范圍為地基基礎和主體結構、保溫和防水工程，附加險承保范圍為建筑裝飾裝修工程、建筑給水排水及供暖工程等。并對主險承保的缺陷進行了明確，但未明確附加險的缺陷。本文重點對主險的承保缺陷及其帶來的保險風險進行剖析，附加險缺陷按下不表。

2.1 整體或局部倒塌

2016 年，受住房和城鄉建設部委托，中國建筑科學研究院對全國短命建筑現象和管理進行了研究，形成了《“短命建筑”成因及其對策研究》專題研究報告。研究報告專門對近來來正在使用中的房屋倒塌案例進行了分析，出現倒塌的房屋大部分為 20 世紀 80、90 年代建造，倒塌原因主要為：①建設標準低、施工質量差，危險地段建造房屋；②存在隨意拆除承重構件或者承重構件上開洞、改變房屋使用功能、任意增加使用荷載、任意加層和隨意搭建擴建等嚴重使用不規范問題；③缺乏日常維修保養；④無規劃、非正規設計、無施工手續、無監管、無驗收。此外，還有地震、臺風、洪水、火災、爆炸、山體滑坡等導致的房屋倒塌［3］。

近年來，正常設計、施工及使用的房屋出現整體性倒塌的事故已再無發生，使用中的房屋陽臺垮塌、在建工程無梁樓蓋車庫坍塌、改建工程連廊坍塌等局部性倒塌事故偶有發生。從 IDI 保險角度看，違規使用和改造、不可抗力 3 種情形均不屬于保險責任范圍，在建工程出現的倒塌也不屬于保險責任范圍。此外，新修訂的 GB 50153－2010《建筑結構可靠度設計統一標準》、GB 50009－2012《建筑結構荷載規范》、GB 50010－2010《混凝土結構設計規范》等標準和規范，對建筑結構安全度的設置水平均進行了提高，經過正常勘察及設計、施工的住宅工程，再經過勘察及設計質量風險評估后，出現整體倒塌幾無可能。但是，對陽臺、雨蓬等懸挑構件，屋面造型等外露構件，以及圍護結構等非主要承重構件或非主體結構應高度重視，若設計、施工及維護不當，出現局部或個別構件坍塌的風險是存在的。因此，TIS 機構及其工程技術人員應厘清重點，理解并熟悉規范，結合工程理論及實踐經驗，準確識別、分析并評價可能造成倒塌風險的質量缺陷。

2.2 不均勻沉降

不均勻沉降是指地基、基礎或填土表面各點下沉量不相等的沉降，或相鄰基礎的沉降差［4］。地基不均勻沉降在上世紀建造的老舊房屋中較普遍，以砌體結構為主，具有一定的歷史背景。近年來，新建建筑產生較大不均勻沉降的質量事故時有發生，但已不具有普遍性。地基產生較大不均勻沉降后通常會在主體結構上表現出來，如建筑傾斜、梁柱節點處裂縫、支座部位裂縫、地下墻和板連接處裂縫、室外散水與外墻結合處裂縫、沉降縫處明顯擠壓裂縫等［5］。

地基產生較大不均勻沉降的原因很多，既有建筑本身在建造中存在各種缺陷或使用過程中出現腐蝕、侵蝕等導致，也有因為建筑處在山坡、地下采空區、地面沉降區等危險地段，或建筑周圍進行基坑開挖、地下工程施工、過度開采地下水及存在振動等外在因素導致。

建筑在建造和使用中必然會出現地基沉降，但控制地基沉降不超過規范允許值，從設計到施工，都是一項復雜程度和技術難度較大的工作。地基產生較大不均勻沉降后，處理成本一般較高且影響較大，將產生較高的保險賠付，TIS 機構在工程質量風險管理應高度重視此項風險評估。從審查巖土勘察報告、結構設計文件到地基驗槽等工作，應組織具有豐富的巖土勘察、設計的工程技術人員，對巖土工程勘察、地基基礎設計等級、地基變形、地基處理、基礎布置及形式、建筑構造措施等進行全面審查和分析，提出避免產生較大不均勻沉降的合理化建議。工程實踐表明，因勘察、設計及施工不當造成的地基不均勻沉降，通常在建造過程中隨著上部結構荷載的增加會逐漸暴露出來，需要工程技術人員具有豐富的辨識經驗，通過結構上出現的裂縫、位移、變形等特征及發展情況，判斷地基基礎是否出現了較大的不均勻沉降，分析造成地基不均勻沉降的原因，并及時提出風險建議。同時，也可以結合導致地基不均勻沉降的原因和工程實際情況，提出預防性的風險控制建議。

此外，外在因素導致的地基不均勻沉降不屬于保險責任范圍，且不可控，但應對外在因素和質量缺陷導致的不均勻沉降予以區別，如 TIS 機構技術人員在施工過程中進行沉降觀測并形成沉降觀測記錄和保存第三方監測機構的沉降觀測成果文件等。

2.3 結構安全和使用安全

從保險責任范圍確定的缺陷特征和性質看，屬于保險理賠范圍的缺陷是存在前提條件的，即缺陷已出現且會影響結構或影響使用安全。缺陷是否影響結構安全和使用安全，應依據相關的檢測及鑒定技術標準。具備工程檢測及鑒定經驗的技術人員應該十分清楚，工程實際中，可以評價為影響結構安全和使用安全的缺陷極為普遍且難以控制，對 IDI 保險而言將面臨較大的理賠風險。因此，TIS 機構技術人員務必要有深刻的認識和理解，筆者以為至少應從以下幾個方面來剖析。

1）目前，針對結構安全性鑒定，政府主管部門出臺了相關的管理辦法，并對安全評估與鑒定程序做了詳細規定，制定了包括 GB 50282－2015《民用建筑可靠性鑒定標準》、JGJ 125－2016《危險房屋鑒定標準》、GB 50023－2009《建筑抗震鑒定標準》、GB/T 50344－2019《建筑結構檢測技術標準》等一系列國家及行業技術標準，同時各地也制定了房屋結構安全性鑒定標準，如北京市 DB 11/637－2015《房屋結構綜合安全性鑒定標準》等。鑒定標準對單個構件及結構單元的安全性鑒定和使用性鑒定均規定了分級標準和處理要求，并提出了具體的評級技術標準。

單從混凝土裂縫來說，判定裂縫是否存在影響結構安全和使用安全，鑒定標準均進行了明確規定。關于裂縫處理，GB 50666－2011《混凝土結構工程施工規范》明確提出，“民用建筑的地下室、衛生間、屋面等接觸水介質的構件，均應注漿封閉處理。民用建筑不接觸水介質的構件，可采用注漿封閉、聚合物砂漿粉刷或其他表面封閉材料進行封閉”［6］。同時，GB 50367－2013《混凝土結構加固設計規范》也明確提出，“對承載力不足引起的裂縫，……尚應采用適當的加固方法進行加固”［7］。此外，針對房屋建筑裂縫，JGJ/T 317－2014《建筑工程裂縫防治技術規程》和 CECS 293：2011《房屋裂縫檢測與處理技術規程》均提出了具體的裂縫處理技術要求。顯而易見，裂縫處理絕不是簡單的采用注漿封閉處理了之，應嚴格依據相關專業技術規程或規范要求進行處理。

裂縫是建筑工程中最為常見且難以控制的缺陷之一，技術人員應對相關標準要求深刻理解，處理不當，必然給保險造成難以估算的理賠風險。因此，TIS 機構技術人員必須熟悉并理解鑒定標準及缺陷處理相關標準，準確把握工程質量缺陷是否對結構安全和使用安全存在影響，才能客觀、準確地對質量風險點進行評級并提出針對性的風險處理建議。否則，面面俱到，不分輕重地對出現的質量風險點進行評級且提出不合理的風險處理建議，一方面可能會埋下重大質量缺陷及風險，另一方面也不利于相關責任單位對風險消除進行消除。

2）根據相關鑒定標準要求，評價結構出現的位移、變形、傾斜、沉降、裂縫等缺陷是否影響結構安全和使用安全時，除了以是否超出規范允許限值作為依據外，還應從結構承載能力、抗震能力及連接與構造等方面對結構安全進行評價。需要指出的是，實際結構安全鑒定中，雖然結構未出現保險責任范圍確定的缺陷，但經過驗算分析，設計或實際構造上存在承載能力或抗震能力不足，或結構構造不合理等問題，依據相關鑒定標準，房屋結構綜合安全性鑒定評級為需要采取整體或局部加固的等級。試想，如果此類情況出現，可能會在投保人與保險公司之間產生理賠糾紛。因此，TIS 機構技術人員進行設計質量風險評估時，應對結構承載能力、抗震能力等進行必要的復核驗算，并依據相關鑒定標準進行分析，避免此類風險的發生。

2.4 滲漏與保溫脫落

根據廣東省住建廳公布的 2017～2019 年全省房屋建筑工程質量投訴情況，房屋建筑工程質量投訴逐年增長，房屋滲漏在各類工程質量投訴中的占比穩定在 33 % 左右，房屋滲漏中最多的是外墻滲漏，約占 30 %，其次分別為衛生間和屋面。另據北京市住建委公布的北京市 2019 年房屋質量投訴情況，全市共受理房屋質量投訴 291 件，其中，裝飾裝修改造缺陷 67 件，占 23 %，房屋滲漏 54 件，占 19 %，房屋滲漏中屋面滲漏較多。可見，房屋滲漏無論在降雨量較大的南方，還是降雨量較小的北方，都是突出的質量缺陷。相較而言，外墻面、女兒墻等圍護結構的裝飾面層和保溫層脫落、破損等質量缺陷投訴占比較小，但會直接導致安全事故的發生，社會影響較大，且修復成本高昂。房屋滲漏和圍護結構的脫落、破損等質量缺陷的預防和控制難度較大，且發生頻率較高，對 IDI 保險而言，存在較高的理賠風險，是工程質量風險管理的重點和難點。

房屋建筑滲漏的原因，相關專業書籍及文獻有詳細闡述，本文不作贅述。預防和控制建筑滲漏實質上就是需要嚴格保證防水工程質量，眾所周知，防水工程是一個復雜的系統工程，防水工程行業有一個公認的質量保證經驗，即“政策是先導、設計是前提、材料是基礎、施工是關鍵、管理保養是保證”。防水工程與地基基礎和結構工程等其他工程不同，其缺陷的暴露存在滯后性，往往需要建筑投入使用后，在實際檢驗中才會逐漸暴露出來［8］。需要說明的是，一般認為，滲漏主要影響使用，其實不然，滲漏對建筑地基基礎和主體結構安全也存在很大影響。滲漏導致混凝土結構鋼筋銹蝕或鋼結構構件銹蝕的現象很普遍，甚至導致基礎不均勻沉降的質量事故也偶有發生。

目前，我國相關防水工程標準及地方住建主管部門，明確規定防水工程必須由持有資質等級證書的防水專業隊伍進行施工，但未要求對防水工程進行專項設計和專項審查。根據相關資料，國外發達國家防水工程造價占工程總造價在 7 %～10 %，我國約為 3 %，實際更低。住宅建筑設計未遵循“因地制宜、按需選材”的原則選用防水材料和做法的情況很普遍，簡單套用圖集，選用材料和做法千篇一律，相關設計審查也僅針對設計文件是否符合規范要求。現場防水工是否真正經過專業培訓并持證上崗，無從知曉，現場施工及監理單位質量管理人員對防水工程施工質量控制未必專業。防水材料見證取樣流于形式，與檢測單位串通后出具數據經過“修飾”的檢測報告，現場實際使用的防水材料是否真正合格，不得而知。當前，國家大力推行裝配式住宅建筑，但與現澆結構相比，裝配式住宅存在大量的拼接縫和穿墻孔洞，相關技術標準尚無明確的拼接縫和穿墻孔洞防水技術要求，正在使用的一些材料及做法是否可靠，尚需時間檢驗。

近幾年，防水和保溫方面的新技術、新材料、新工藝在建筑工程中的應用十分活躍，不斷推陳出新，但防水及保溫方面的產品標準、工程標準的制定和修訂嚴重滯后。如住房和城鄉建設部出臺的《建筑業十項新技術》（2017 版），其中推廣的地下工程預鋪反粘防水技術已在大量工程中被應用，如使用較多的 HDPE 高分子預鋪自粘膠膜防水卷材，相關技術標準及規范要求過于原則，缺乏指導性和可操作性。

根據國家相關法規和標準規范要求，建筑節能應進行專項設計和專項審查，對保證圍護結構保溫工程質量起到了重要作用。保溫脫落等質量缺陷主要是施工質量導致，施工未嚴格按照相關標準規范施工，已是行業共識。外墻保溫工程施工屬于高空作業，存在較大的施工風險，現實中對保溫工程質量進行檢查并非易事。只有找到有效控制保溫工程施工質量的方法和手段，才能有效防范外墻脫落。

一言以蔽之，滲漏和脫落是工程質量風險管理的重點和難點，TIS 機構應高度重視，必須組織建立具有豐富經驗的專業技術團隊，嚴格對各個環節質量風險進行及時、有效的控制，才能盡可能避免質量缺陷的發生，從而保證工程質量和降低保險理賠風險。

3 結語

IDI 保險制度作為我國工程質量管理的一項創新制度，對提高和保證工程質量將起到有力的促進作用。在實踐和探索中，必然會遇到各種需要著力去解決的困難和障礙。工程質量風險控制是 IDI 保險的核心和靈魂，作為實施風險管理的 TIS 機構對 IDI 保險制度應具有高度的認同感，對風險管理工作應具有高度的職業責任感，努力去研究和建立符合我國國情的工程質量風險管理制度和標準體系，為質量強國戰略貢獻一份力量。Q