盡快完善碳達峰、碳中和立法 推動我國綠色低碳健康發展

2020年9月，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”；2020年中央經濟工作會議將“做好碳達峰、碳中和工作”作為今后一項重點任務；今年的《政府工作報告》明確提出，要“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作”“制定2030年前碳排放達峰行動方案”，我國向綠色低碳發展邁出了革命性的一大步。

“從碳達峰到碳中和，歐盟大約需要60年時間、美國要45年，我國力爭2060年之前實現，面臨巨大的困難和挑戰。”全國人大代表、中國工程院院士、華中科技大學教授丁烈云表示，“為達到目標，我們需要付出艱苦卓絕的努力，更需要完善的法律制度保障，通過法律設立碳減排的根本制度，構建相關管理體制，明確各方責任義務，為實現碳中和目標提供保障。”

丁烈云認為，我國綠色低碳發展法律體系建設明顯滯后，存在法律體系不健全、立法與政策實施相脫節、下位法缺乏上位法依托等主要問題。

一是碳排放管理在國家法律體系中尚屬空白，與碳減排相關法律內容缺乏協調性。目前國家法律體系中，沒有直接關于“二氧化碳”“溫室氣體”相關的內容。與之相關的環境、能源和資源立法，在一定程度上起到了推動低碳發展作用，但其均有各自的立法目的，相關法律內容碎片化，缺乏綜合性的法律進行統領，存在諸多不足之處，不能最大限度發揮控制二氧化碳排放的法律效能。

二是碳減排立法落后于政策制訂與推進，導致政策缺乏法律支撐與長期約束力。在應對氣候變化、促進低碳發展方面，我國出臺的大量政策性文件和部門規章由于缺乏明確的法律依據，存在諸多問題，如缺乏強制實施的法律保障、缺乏長期約束力，在很大程度上無法為低碳投資者提供長期穩定的投資預期。我國也深刻意識到構建碳減排法律體系重要意義。早在2009年，全國人大常委會通過了《積極應對氣候變化的決議》，要求把加強應對氣候變化立法作為一項重要任務，但由于當時時機尚未成熟，立法工作最終未能完成。

三是二氧化碳排放管理缺乏協同統一的機制。我國二氧化碳減排相關法律以行業法為主，也間接導致碳排放的管理存在部門割裂的問題，部門之間的職責和權利義務規定不明確，相互之間缺乏協調機制，難以呈現出權威、有效、統一的管理。雖然國家成立了氣候變化領導小組，但工作中的具體分工沒有明確的法律規定，難以形成有效的合力。

為加快碳達峰、碳中和目標實現，基于中國工程院“中國建造2035戰略研究”課題成果，丁烈云提出以下建議：

將我國碳達峰、碳中和戰略目標納入立法內容。截至2020年，國際上已有近20個國家和地區制定了有關應對氣候變化、控制溫室氣體排放國內法律，我國也應將碳達峰、碳中和戰略目標納入法律范疇，可選的途徑包括：一是通過制訂法律法規確立碳減排戰略目標，如制訂《氣候變化法》《碳排放權交易管理條例》等；二是通過修改現行法律確立碳減排戰略目標，如修改《大氣污染防治法》等；三是在2008年全國人大常委會決議《中國應對氣候變化國家方案》的基礎上，以全國人大常委會決議的方式確立碳減排戰略目標。鑒于碳達峰、碳中和目標的長期性，最好采取前兩種方式。

完善我國應對氣候變化的根本制度和管理體制。借鑒相關國際經驗，構建應對氣候變化根本制度和管理體系是應對氣候變化立法的重要任務。建議抓住當前碳中和戰略的契機，通過開展應對氣候變化相關立法工作，確立碳稅、碳交易等碳減排的根本制度，為低碳投資提供長期穩定法律環境。明確政府、企業、公民各方責任義務，構建國家統一管理和地方、部門分工負責相結合的碳排放管理體制和工作機制。

進一步修改完善現行法律法規。在現行的環境、能源和資源等相關法律中增加碳減排相關的內容，將碳減排要求落實到具體行業，形成推動碳減排協同效應。例如，現行《大氣污染防治法》不涉及二氧化碳，盡管二氧化碳與大氣污染物有區別，但導致大氣污染和氣候變化的根源基本相同，在法律的修改中應兼顧碳排放控制；當前《可再生能源法》立法目的主要基于能源安全，但毫無疑問，在當前背景下減少二氧化碳排放已成為開發和利用可再生能源的首要目標，在法律修改過程中應予以體現；修改《森林法》，增加充分發揮林業在固碳、吸碳等碳匯功能等相關內容；完善《建筑法》，將延長建筑壽命、鼓勵發展零排放建筑等舉措在法律中予以明確。