市政工程建設(shè)項目前期工作流程與問題應(yīng)對淺析

楊柳晨

（福建漳州城投集團有限公司，福建 漳州 363005 ）

市政工程項目建設(shè)是一個系統(tǒng)、龐雜的過程，其前期工作直接關(guān)系著工程整體效果。市政工程多為城市重要路段重點民生工程，項目建設(shè)質(zhì)量直接影響著人們的生活質(zhì)量。若項目前期工作辦理不完善，將直接導致項目無法開工或延期開工，工期受到影響，阻礙民生工程建設(shè)。因此，工程前期工作對于保障工程項目建設(shè)是尤其重要的環(huán)節(jié)，勢必要科學合理的管理，才能高效推進項目建設(shè)。

1 前期工作的主要內(nèi)容

市政工程主要為公共基礎(chǔ)性項目，包括風景園林、城市道路、城市管廊、房屋立面改造等建設(shè)工程。項目前期主要可歸納為四個關(guān)鍵內(nèi)容：一是項目立項及可行性研究；二是各階段的設(shè)計及投資預判，主要包括項目修建性規(guī)劃及匡算、方案設(shè)計及估算、初步設(shè)計及概算、施工圖設(shè)計及預算等；三是項目用地分析，主要包括選址、用地預審、土地農(nóng)轉(zhuǎn)用報批、用地規(guī)劃許可、供地批文、用地批準；四是工程規(guī)劃許可及施工許可。此外，環(huán)境影響評價、水土保持方案報批等都是市政工程項目不可或缺的前期工作內(nèi)容。

2 前期工作的主要流程

市政工程作為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，需要對項目前期工作進行完整的規(guī)劃。前期報建工作必須遵守應(yīng)有的流程、報建材料及時提交到各部門，待審批通過后，開始正式施工[1]。市政工程主要前期工作流程可歸納為以下幾個方面：

第一，確定項目資金來源，明確項目性質(zhì)及項目建設(shè)單位。

第二，項目立項、選址及用地預審。項目通過發(fā)改部門批準立項后，由自然資源部門出具選址意見書；初步選定項目用地范圍后，需委托測繪機構(gòu)對項目用地范圍進行地形測繪分析，報自然資源部門預審核查項目涉及地類情況，取得自然資源部門核查通過的項目用地預審意見書。

項目建設(shè)單位通過自然資源部門進行土地核查后，若涉及未報批的農(nóng)用地，根據(jù)項目占用農(nóng)用地的大小、地類情況向國家、省、市自然資源部門申請農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地報批。

第三，確定設(shè)計方案，并對項目進行可行性分析。項目建設(shè)單位在項目選址紅線內(nèi)完成方案設(shè)計，同時對項目進行可行性分析研究后形成報告，分別報送自然資源部門與發(fā)改部門審批。

第四，辦理用地規(guī)劃許可、完成用地批準。項目通過自然資源部門批復用地規(guī)劃許可證后，經(jīng)自然資源部門申請，可取得政府供地批文，再由自然資源部門批準項目用地。

第五，進行初步設(shè)計及概算，施工圖設(shè)計及預算。政府投資的市政工程項目一般需要完成初步設(shè)計及概算報送發(fā)改部門同意后，再向財政部門申請施工圖預算審核批復。

第六，辦理工程規(guī)劃許可與施工許可。項目建設(shè)單位通過自然資源部門批復工程規(guī)劃許可，方可向住建部門申請施工許可證。

圖1 市政工程前期工作主要節(jié)點流程

一般情況下，市政工程前期工作自項目立項起至辦理施工許可證完結(jié)，大致需要7～9 個月的時間。從流程涉及的部門和環(huán)節(jié)來看，要求相應(yīng)的工作人員具備較高的專業(yè)性，而工作環(huán)節(jié)本身的復雜性也要求項目建設(shè)單位予以高度重視[1]。項目前期環(huán)節(jié)通常是環(huán)環(huán)相扣，在明確項目建設(shè)單位的那一刻起，項目建設(shè)單位就必須著手進行前期工作計劃，倒排開工前時間節(jié)點，一環(huán)緊扣一環(huán)做好前期節(jié)點的銜接，科學有序安排前期的時間和進度，提前預判，探索可并聯(lián)辦理的各個環(huán)節(jié)，合理部署與各個報審部門的溝通與協(xié)調(diào)，保障前期工作不脫節(jié)，緊跟計劃節(jié)點完成任務(wù)。

3 市政工程前期工作常見問題及應(yīng)對方式

3.1 常見問題

（1）項目資金來源未及明確。一般市政工程建設(shè)項目，建安費用比重占總投資比例較大，項目資金大都在施工階段才進行籌措，若在前期階段未及時落實資金來源，工程將面臨資金短缺，阻礙項目推動，即便前期工作順利完成，后續(xù)也將因為資金缺乏而阻礙項目高效有序推進。

（2）忽視前期工作。對大多數(shù)建設(shè)工程項目來說，前期管理的工作內(nèi)容十分繁雜，要把這些工作做好，需要大量的人力和時間，需要工作過程中的群策群力，聚合發(fā)揮各專業(yè)人士以及各級領(lǐng)導經(jīng)驗智慧。在具體的市政工程建設(shè)中，項目建設(shè)單位往往習慣將管理視角過多的放在施工階段，缺乏對項目前期工作的足夠重視和質(zhì)量管控[3]，或為了節(jié)約成本，將前期工作流程隨意簡化或者忽略，甚至在前期工作的同時一邊進行工程施工等，均會在很大程度上影響著市政工程的整體建設(shè)質(zhì)量。

（3）前期管理粗糙、工作計劃混亂。前期工作內(nèi)容環(huán)節(jié)繁瑣，部分前期報批程序先后、報批的部門容易混淆，如果無前期工作經(jīng)驗或者沒有制定嚴密的前期工作計劃，將導致前期程序顛倒、報批材料缺漏、環(huán)節(jié)缺漏、返工、時間拖延等，導致項目因為審批時間太長的問題，待最終審批完成后，可能出現(xiàn)項目周邊的外部條件發(fā)生改變、工程總投資發(fā)生較大變化等現(xiàn)象，使審批項目無法正常推進[2]。前期工作滯后，直接導致影響建設(shè)項目整體工期。

（4）先行開工項目未能盡早補齊前期工作。工程項目的實際建設(shè)中，仍存在未進行總體設(shè)計規(guī)劃匆忙開工的情況，或由于特殊原因未辦理完成前期工作先行開工的現(xiàn)象。項目先行開工后，項目建設(shè)單位放任缺漏的前期工作，隨著時間推移，行政部門機構(gòu)改變、行政審批機構(gòu)與前期經(jīng)辦人員變動、行政機構(gòu)前期流程審批方式改變等原因，將會導致前期工作整改補全難度加大，導致項目整體工作無法完結(jié)，產(chǎn)生歷史遺留問題。

3.2 問題應(yīng)對的建議及方式

（1）將落實項目建設(shè)資金擺在前期工作的重要位置。項目建設(shè)單位在接到項目的第一時間，應(yīng)核實項目的資金來源，根據(jù)不同的資金來源，梳理前期工作流程；針對政府投資類項目，應(yīng)盡快明確項目采用的投資建設(shè)模式，及時與財政、住建等部門溝通協(xié)調(diào)并簽訂資金協(xié)議，落實資金支付渠道，便于及時申請建設(shè)資金。

（2）重視前期工作，組建專門前期管理部門。市政工程多為政府投資項目，為保證政府的投資效益，需要按照國家的規(guī)定嚴格履行報批手續(xù)，嚴格執(zhí)行建設(shè)程序，涉及審批部門較多，存在多頭審批的現(xiàn)象，審批時間較難控制。若前期工作準備不夠充分，或重視程度不足，將會造成工程在后期建設(shè)中，出現(xiàn)流程步驟混亂，導致整個工程建設(shè)無法達到質(zhì)量要求。

我市某區(qū)的立面整治項目，于2015年6月開工建設(shè)，2016年6月完工，但因項目前期工作未得到重視且無專門管理部門，項目先行開工后未及時對接相關(guān)部門補齊前期手續(xù)，直至2018年，項目仍存在前期工作嚴重缺漏，項目建設(shè)資金無法收回，工程結(jié)算工作停滯等問題。因時間久遠，前期經(jīng)辦人員、行政審批部門架構(gòu)及審批流程變化等原因，導致歷史遺留問題解決難度大，2018年，項目建設(shè)單位為此特組建工作小組，經(jīng)過小組成員多次赴該地區(qū)行政審批部門溝通、協(xié)調(diào)，并將問題上報上級行政部門，多方努力與協(xié)調(diào)下，才與審批部門共同找到解決問題的突破口。直到2019年，才與該地區(qū)經(jīng)發(fā)部門簽訂資金協(xié)議，整改補齊多項前期工作，項目工程結(jié)算才得以推進。

因此，組建專門的前期管理部門，按照不同項目或不同階段，指定專門經(jīng)辦人員，對各種性質(zhì)的項目進行經(jīng)驗總結(jié)，形成專用的流程辦法以及前期管理模式是十分必要的。

（3）前期流程管理規(guī)范化。根據(jù)建設(shè)項目所需報批內(nèi)容及項目性質(zhì)（風景園林、城市道路、城市管廊、房屋立面改造等），可建立項目前期工作流程一覽表。根據(jù)項目實際情況，表格內(nèi)容可涵蓋但不限于：具體項目前期工作內(nèi)容，各項前期工作相對應(yīng)的報批部門，各項前期計劃完成時間，實際完成時間，各報批內(nèi)容涉及的責任領(lǐng)導、經(jīng)辦部門、經(jīng)辦人及聯(lián)系方式、項目進展過程的問題等，項目前期工作流程一覽表可參照表1 制定。表格采用動態(tài)化管理，定期更新進展、排查遺漏環(huán)節(jié)，并將前期工作流程一覽表納入項目建設(shè)單位的竣工歸檔備案歸檔的材料清單內(nèi)，保障每個建設(shè)項目前期手續(xù)完整，防止歷史遺留問題產(chǎn)生。

表1 前期報批流程一覽表

（4）建立并完善項目管理體系。鑒于前期工作的重要性，項目建設(shè)單位應(yīng)重視前期管理團隊建設(shè)，培養(yǎng)前期管理部門成員的政策敏銳性，認真解讀本地區(qū)相關(guān)行政部門更新出臺的前期政策，及時學習國家、省、市以及地方相關(guān)提速或簡化流程的政策文件。對外，要將前期工作的職能和范圍進一步明確，確保項目的執(zhí)行，處理好建設(shè)單位和報批部門的關(guān)系，熟悉不同審批部門要求，做到事前多溝通、請教，獲得報批部門的支持至關(guān)重要。對內(nèi)，項目前期工作經(jīng)辦人員應(yīng)與工程負責人保持密切溝通，對項目的規(guī)模、工期等進行全方位的探析，才能保證建設(shè)項目前期工作順利、有序地推進，保障建設(shè)項目健康持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語

綜上所述，市政工程前期工作手續(xù)雖然繁雜，卻是依法依規(guī)必須要走的流程，背后蘊含合理的邏輯。前期工作作為一個工程項目的開端，是一切項目建設(shè)活動的方向和目標，是科學決策、項目建設(shè)、投資把控的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須從思想上重視項目前期工作，突出前期工作的管理與管控[3]，在項目建設(shè)最開端制定嚴密的工作流程與科學的前期計劃，未雨綢繆，不僅是解決各類工程弊端的重要途徑，也是保障整個工程建設(shè)科學決策的重要前提，更是實現(xiàn)工程預期目標和經(jīng)濟效益、社會效益的有力保障。