檢察機關提起環境公益訴訟的訴前程序研究

華東政法大學 孫向博

1 環境公益訴訟之訴前程序概念及特性

1.1 訴前程序概念

訴前程序是指檢察機關在履行公訴職能之前，應向違法作為或不作為的行政機關或污染企業提出檢察建議，敦促其在合理期限內履職，以此來維護社會公益。它以“提起訴訟”為后盾，是介于檢察建議的柔性與提起公訴的剛性之間的“緩沖帶”，同時也是制度的革新。它與行政復議前置的不同之處在于其不是上下級監督與被監督的強制約束，而只是檢察機關從外部發揮檢察建議的作用，只是起到督促的作用。

1.2 訴前程序的法定性

根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）第14條和41條的相關規定，檢察機關提起環境公益訴訟之前必須先履行訴前程序，這為訴前程序提供了法律正當性。被侵害客體在經過訴前程序后環境公益還處于被侵害狀態時，可自訴可申請公訴。

《民事訴訟法》第55條第2款，在沒有適格主體提起公益訴訟時才可以由檢察機關提起民事公益訴訟，并且適格主體提起訴訟，檢察院可以支持起訴。

《行政訴訟法》第25條第4款，檢察機關在履行公益訴訟職責時，需先發出檢察建議，在行政機關拒不履行職責的情況下再提起訴訟。

1.3 履行方式的特定性

“訴前程序的檢察建議是檢察機關的監督方式，與建議有關單位完善制度、加強內部制約監督的一般工作性檢察建議是不同的。”檢察建議作為一種輔助手段，在運用上具有“行政化色彩”，雖相對靈活與便捷，但是卻沒有很強的法律效力。它一般會在訴訟周期長，法律依據欠缺或者訴訟效益低的案件里提出，但一般不被行政機關重視。

《兩高關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《關于檢察公益訴訟的解釋》）第21條，明確規定了履職期限和回復要求。這為檢察建議非強制性的改變，提供了立法依據。但在實務中，如何明確違法主體的回應和說理義務以及檢察建議的規范性和專業性，都有待解決。

1.4 檢察建議的訴前程序性

無論是訴前程序還是前置程序，二者與訴訟程序的對接關鍵都在于保障訴訟位序，通過排查是否存在適格主體及其是否具備起訴意愿，保證適格主體的主位優先與檢察機關的次位補充[7]。由于環境行政公益訴訟的威懾力，也在一定程度上保證了檢察建議的剛性。

檢察建議的訴前程序性，在案件分流和節省司法資源上面都發揮了不可或缺的作用，體現其工具價值。而訴前程序包括但不限于檢察建議，在實務中，有了檢察建議，案件的審理就不必然以訴訟為終結，這也是檢察建議自身獨立價值的體現。

2 環境公益訴訟之訴前程序理論基礎

與美國“窮盡行政救濟”原則不同，我國訴前程序的理論基礎表現在以下兩個方面：

2.1 公眾參與原則

公眾參與原則本是環境法的基本原則。其基本內涵是公民有權在環保領域參與并平等地進行環境立法、決策、執法、司法等與環境權益相關的一切活動。公共參與意在從最廣大的層面上進行監督，盡可能的給予環境保護領域以經濟自由和政治自由。

5.實習基地的頂崗實習和經驗總結。依據人才培養方案，安排、組織最后一學期的實習，將所學理論知識運用于教學實踐，實地訓練，鍛煉能力、積累經驗、反思內化。

自然之友成員葛楓在文中提道，“2015年環境法實施至今，全國范圍內已提起32起環境公益訴訟案件。自然之友作為適格環境公訴主體，通過參與環保立法和政策的制定，來表達被侵權人的訴求，利用其影響力向國家機關反應。”2015年的福建南平武夷山脈非法采礦毀林案于環保法實施第一天立案，最終勝訴并入選最高人民法院“環境資源十大典型案例”。在民事環境公益領域，訴前程序制度的設計是起訴順位的體現，社會組織的起訴順位優于檢察機關，有利于督促社會組織對環境公益的保護。

2.2 效益最優原則

效益原則是指在環境法制定和執行中，兼顧司法資源的稀缺，以最小的社會成本取得最大的環境和社會收益。效益最優原則是指在一定條件下，管理系統的內部根據內外條件的相互作用，使系統的某個方面最大限度(或最小限度)地接近或適合某種客觀標準，實現最優化。而在環境法域內，所謂客觀標準無非整個社會的帕累托最優。“環境效益和資源消耗不應顧此失彼，不能只注重成本消耗而不顧環境效益，也不能只顧環境效益而耗費不必要的資源，無論是法律的制定還是部門規章行政法規的執行，都應貫徹可持續發展原則。”運用在環境公益訴訟的過程中，即消耗最少量的司法資源來獲取最大的社會效益，通過督促履職的方式監督行政執法，降低司法成本，確保檢察建議的有效性。

3 環境公益訴訟之訴前程序必要性

3.1 基于檢察機關謙抑性的考量

檢察機關的謙抑性來源于權力謙抑原則，包括國家公權力針對公民權利的謙抑，以及國家公權力機關行使職權時相對于其他國家公權力機關的職權的謙抑。訴訟作為公民自力救濟的最終手段，檢察機關提起公訴也是一種終局性的救濟解決方式。其存在本身就起到了震懾侵權主體以及預防損害環境的違法行為的作用，并且檢察機關難以主動對市場主體進行審查，只能是“不訴不理”。

我國《憲法》第129條和第135條賦予檢察機關法律監督權，但由于權力制衡原則的存在，致使這只能是同級機關的程序性監督權，限縮了檢察機關的權利范圍，即檢察機關的謙抑性。

3.2 為環保組織提供公訴空間

我國政治體制決定了社會公益組織的有限發展，再加上缺乏對公權力的約束以及產權保護，公益組織會在本該涵蓋的受案范圍內，自行羈束，存在事不關己的放任心理。我國的“大政府”背景下，社會組織天然會形成對行政機關的依賴。因此，如果不在立法上對行政機關的權力進行明確，那么社會組織就會想當然的認為事事都歸政府管，公益組織發展空間以及進步的愿景都難有所提升。

而訴前程序要求檢察機關提出檢察建議，其中對回復期限的設置就給環保公益組織及時行使權利提供了機會，發揮其靈活性和主動性。

3.3 規范國家機關的行政行為

《試點方案》規定，檢察機關在行政公益訴訟通過檢察建議的方式督促其對現狀進行改正。由此可見，該規定并沒有使檢察機關脫離其監督的本質功能。而訴前程序的設置的優勢在于，通過檢察機關的書面建議，行政機關能夠注意到自身行為的不正當性，并且由于檢察機關仍屬于國家機關，對于侵權主體基本都是上下級關系，最少也是平級關系。檢察機關提出的建議如果有理有據，大多數不作為行政機關以及作為的侵權主體會積極接受并改正的。另外，訴前程序在審判權、行政權和監督權的相互制約與平衡也能發揮作用。

4 檢察機關提起環境公益訴訟訴前程序的現狀

（來源：中國裁判文書網）

（來源：最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》）

從上述表格和數據不難看出，訴前程序是有效的結案手段，有著顯著的案件分流作用，但是行政訴前程序與民事訴前程序比例嚴重失調。全國13個試點地區除北京訴前程序案件較少，其余的12個地區的環境公益訴訟案件數量較大，并且逾期未糾正的違法行為也多有發生，并且經濟發達地區的環境公益訴訟數量明顯少于相對欠發達地區，這說明我國整體環境質量仍有待提高。

訴前程序的試點效果顯著，實務中大部分案件都不會進入到起訴階段，訴前程序的設立增強了行政機關的內部糾錯的主動性以及檢察機關外部監督的積極性。從該數據中可以預測該試點推廣具有很大程度的可行性，訴前程序與訴訟程序的銜接仍有很大的提升空間。

5 檢察機關提起環境公益訴訟訴前程序及出現的問題

5.1 起訴主體的認定困難

以泰州某公司未按標準排污的環境污染案為例，該案例是江蘇省高級人民法院2014年12月4日正式組建環境資源審判庭以來審理的第一起環保公益訴訟案件，也是迄今中國國內判賠額度最高的環保公益訴訟。涉案公司因未經許可私自在泰州姜堰區域沿河違法傾倒危害物2800余噸，對環境造成嚴重污染而被起訴。

上訴案件出現多個侵權主體因其侵權行為而想象競合共同承擔法律責任的現象，如何對侵權主體進行歸責以及適用比例原則，都是需要解決的問題，否則勢必會造成其他訴訟參與人不服判決而上訴，浪費司法資源。

5.2 “柔性”檢察建議的自身缺陷

檢察機關對作為和不作為的侵權主體發出的檢察建議書缺乏專業性，很難形成強制力。2014年8月，貴州省錦屏縣環保局發現七家石材加工企業未按照建設項目環保設施的“三同時”要求，將污水排放清水江，造成嚴重的環境污染。環保局責令涉案企業立即停產整改，但涉案企業陽奉陰違，在未按國家標準完成配套環保設施建設的前提下，擅自開工生產并繼續向清水江排污。

這個案件里，檢察機關三番五次給出檢察建議，作用微乎其微。不同于“抗訴”的剛性，檢察建議中強制力稍微強一點的回復制度，仍處于摸索階段，侵權主體面對檢察建議，存在陽奉陰違的現象，檢察建議始終難以取得理想預期，司法資源也被白白浪費。

6 環境公益訴訟之訴前程序的完善

6.1 明確環境公益訴訟適格主體的順位

2017年出臺的《關于修改民訴法、行政訴訟法的決定》，賦予檢察院環境公益訴訟的原告主體資格。使得檢察機關提起環境公益訴訟具有原告地位。目前出臺的法律和司法解釋，對檢察機關作為環境公益訴訟中的起訴人以及法律適用問題上都作了相關規定，但是其所遵循的前置程序就決定了檢察機關是負責“兜底”的。

環境公益訴訟的適格主體包括公民、環保組織、生態環境行政機關以及檢察機關四類。出于對環境保護市場的激勵及對政府行政權的限縮和司法機關控權的目的，環保組織應該是第一適格原告，生態環境行政機關應該是第二順位，檢察機關是第三順位的原告，公民個人應作為最后一道防線。在這個動態銜接機制中，檢察機關作為監督者和原告主體的多功能主體，還要發揮平衡控辯雙方權利與義務的作用，使其能夠適應環境侵權案件的不斷變化。

6.2 建立健全國家機關的聯動機制

“對于因行政機關的違法行政或者消極不作為而造成環境損害范圍擴大或者程度加深，應當在訴訟時要求被訴行政機關因不及時制止違法環境侵害主體的違法行為或者沒有及時采取補救措施和履行職責造成環境侵害或損失擴大和蔓延的部分承擔環境損害賠償責任。”

在訴前程序的制度中應明文規定行政機關的履職監督范圍及在收到檢察建議后不依法履職的法律后果并進行“剛性回復”制度的嘗試。立法機關應出臺相關的部門規章或行政法規，針對有關機關的不作為，構建切合的約談機制，創設檢察機關與同級地方黨委、人大、政府及上級機關、紀委監委的聯動機制。

并且由于目前立法尚未對檢察建議的具體內容作出界定，即并未對檢察建議的數量有所限制。基于法無禁止即可為的原則，檢察機關當然享有權利發出多份檢察建議。但這不代表著要對檢察建議的質量予以放棄，相反，檢察建議的專業性也要有所提高，盡量縮小留給行政機關和其他侵權主體的決定權。

6.3 厘清責任分配，設立激勵機制

環境污染案件中往往存在著行政機關和環境污染企業不作為的現象。該現象的出現既有內因又有外因。對外而言，環境民事公益案件，檢察機關在無適格主體或適格主體不起訴的情況下，往往會大包大攬，越過行政機關，以“公益訴訟起訴人”角色起訴，這無形中會使行政機關和企業滋生惰性。

對內而言，由于政府是大部制的，行政機關的權力過大往往滋生懶惰。就環境污染案件而言，行政機關內部缺乏主動管理對環境污染事件的激勵機制，再加上環境公益訴訟耗時長、費用高，工作人員往往得不到“加班費”，人人都不愿接“燙手的芋頭”。設立環境公益訴訟激勵機制，可以將制度落到實處，以之替代不確定的原則性指導，將責任與義務細化，提高操作性。其次，設立激勵機制，可以降低環境公益訴訟的成本。再次，增設原告勝訴獎勵機制，可以使環境公益訴訟具有持續性。最后，設立激勵機制可以完善我國環境保護制度體系，使之與國際接軌。

7 結語

環境公益訴訟制度伴隨著我國嚴峻的環境問題與人們環境意識的覺醒而不斷發展，而環境公益訴訟訴前程序是我國在完善環境公益訴訟制度的過程中不斷結合實際與我國國情進行的制度借鑒與創新。環境公益訴訟訴前程序在督促行政機關履行職責，維護環境公共利益方面發揮著不同于訴訟程序的作用。但由于訴前程序的規范不夠完整，在實踐中出現檢察建議不夠規范、訴前程序與訴訟程序銜接不暢等問題。因此，未來仍需在厘清訴前程序的獨立地位與價值、規范檢察建議的內容、構建檢察建議回復制度等方面努力，以更好的發揮訴前程序在解決自然資源和環境保護案件方面的作用。