深化兵團(tuán)園區(qū)改革打造高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)

彭銀春

[摘要]在我國(guó)，開(kāi)發(fā)區(qū)是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立特殊的行政區(qū)域，是實(shí)行特殊經(jīng)濟(jì)政策的區(qū)域。開(kāi)發(fā)區(qū)是改革開(kāi)放取得的重要成果之一，由于其獨(dú)特的體制優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在兵團(tuán)建立開(kāi)發(fā)區(qū)，就是要發(fā)揮開(kāi)發(fā)區(qū)的體制和政策優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但是，隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，各地開(kāi)發(fā)區(qū)蓬勃發(fā)展，開(kāi)發(fā)區(qū)的體制優(yōu)勢(shì)、政策優(yōu)勢(shì)逐漸失去。因此，必須深化兵團(tuán)園區(qū)改革，切實(shí)發(fā)揮體制和政策優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，結(jié)合實(shí)際，充分利用多方力量，圍繞兵團(tuán)園區(qū)的功能定位，全力打造高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)。

[關(guān)鍵詞]開(kāi)發(fā)區(qū);特殊政策;兵團(tuán);示范區(qū)

[中圖分類(lèi)號(hào)]F127? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1009—0274（2021）01—0016—07

一、引言

在我國(guó)，各類(lèi)經(jīng)濟(jì)園區(qū)統(tǒng)稱(chēng)為開(kāi)發(fā)區(qū)。[1]開(kāi)發(fā)區(qū)本意是未開(kāi)發(fā)的區(qū)域，由于開(kāi)發(fā)導(dǎo)致企業(yè)（產(chǎn)業(yè)）集聚而產(chǎn)生外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。20世紀(jì)80年代，我國(guó)改革開(kāi)放成立開(kāi)發(fā)區(qū)的目的就是在開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的政策，即直接按照市場(chǎng)機(jī)制的規(guī)范運(yùn)行，引進(jìn)具有自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)主體，取得了巨大的成功，使開(kāi)發(fā)區(qū)成為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的載體和標(biāo)志。于是，為進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，從國(guó)家到省區(qū)市到縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)競(jìng)相搞“圈地運(yùn)動(dòng)”，成立了各式各樣的園區(qū)，園區(qū)之間競(jìng)爭(zhēng)日益加劇的同時(shí)，也使一些園區(qū)土地空置，失去了開(kāi)發(fā)區(qū)的本來(lái)意義。與全國(guó)一樣，兵團(tuán)也成立了不同層級(jí)的各類(lèi)園區(qū)：國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)兵團(tuán)分區(qū)、兵團(tuán)（自治區(qū)）級(jí)工業(yè)園區(qū)和各師市、團(tuán)（場(chǎng)）鎮(zhèn)自行設(shè)立的各類(lèi)園區(qū)。截至2019年，兵團(tuán)共有各類(lèi)園區(qū)76個(gè)，這些園區(qū)不管是國(guó)家級(jí)的還是兵團(tuán)（自治區(qū)）級(jí)的、師市場(chǎng)鎮(zhèn)級(jí)的，發(fā)展得都不理想。兵團(tuán)園區(qū)應(yīng)如何改革才能成為經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極、發(fā)動(dòng)機(jī)呢，兵團(tuán)在全國(guó)各省區(qū)市體制中比較特殊，是一個(gè)例外，兵團(tuán)園區(qū)改革發(fā)展是否可以成為另一個(gè)例外，本文試圖從理論和實(shí)踐兩方面來(lái)回答該問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)兵團(tuán)園區(qū)改革發(fā)展前景進(jìn)行展望。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)化路徑及其在中國(guó)的發(fā)展

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)的進(jìn)化路徑

實(shí)際上，開(kāi)發(fā)區(qū)是伴隨著商品經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、哲學(xué)家、政治家、軍事家管仲在齊國(guó)進(jìn)行的春秋版“改革開(kāi)放”，將齊國(guó)近三分之一的地方搞成“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”，讓商業(yè)優(yōu)先發(fā)展，減輕稅負(fù)，“田租百取五，市賦百取二，關(guān)賦百取一”“市廛而不稅”。對(duì)商家“征于關(guān)者，勿征于市，征于市者，勿征于關(guān)” 1 “關(guān)幾（稽）而不征”，搞世界上最早的“免稅區(qū)”，而且“為諸侯之商賈立客舍，一乘者有食，三乘者有芻菽，五乘者有五養(yǎng)”，對(duì)他國(guó)商人給予優(yōu)厚待遇，結(jié)果“天下之商賈歸齊若流水”。2可以說(shuō)，這是最早的開(kāi)發(fā)區(qū)了。在西方，古希臘為保護(hù)外貿(mào)船舶的安全和自由航行，將提爾和迦太基兩個(gè)港口作為特殊商業(yè)貿(mào)易區(qū)，被西方學(xué)者認(rèn)定為自由貿(mào)易港區(qū)的最早形態(tài)，把1574年，意大利熱那亞灣雷格亨自由港作為近代意義上的開(kāi)發(fā)區(qū)成立的標(biāo)志。[2]具有現(xiàn)代意義的開(kāi)發(fā)區(qū)是1951年在美國(guó)出現(xiàn)的斯坦福科學(xué)園，就是著名的硅谷。它是世界一流園區(qū)的典型代表，是世界其他國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行高技術(shù)開(kāi)發(fā)仿效的對(duì)象。[3]由于園區(qū)的建立，有利于帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成輻射作用;所以，世界各國(guó)都相繼建立了各色各樣的園區(qū)，以期獲得經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

從開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)化的路徑中不難發(fā)現(xiàn)，開(kāi)發(fā)區(qū)與產(chǎn)業(yè)要素集聚有關(guān)，涉及商業(yè)貿(mào)易活動(dòng)。因此，國(guó)外學(xué)者認(rèn)為，開(kāi)發(fā)區(qū)是在一定空間范圍內(nèi)企業(yè)的集聚行為，并因此產(chǎn)生了外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。[4]從實(shí)踐上看，企業(yè)集聚有兩種方式：一種是市場(chǎng)自發(fā)集聚，一種是政府構(gòu)建集聚。前者由于某些要素如科技、人力資源、區(qū)位、特色資源等的先天性，如大學(xué)科研機(jī)構(gòu)云集地方自然吸引相關(guān)產(chǎn)業(yè)要素集聚形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)區(qū)域，政府在此基礎(chǔ)上提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施或空間。北美、歐洲等發(fā)達(dá)地區(qū)成立的開(kāi)發(fā)區(qū)，市場(chǎng)起主導(dǎo)作用，是市場(chǎng)化的產(chǎn)物，政府在其中起輔助作用。比較有代表性的有美國(guó)的硅谷、法國(guó)的索菲亞·安蒂波利斯科學(xué)城、英國(guó)的劍橋科學(xué)園和德國(guó)的慕尼黑高科技工業(yè)園等，其最大特點(diǎn)是以市場(chǎng)化手段招攬投資。后者是由于發(fā)展可能相對(duì)滯后或希望在某方面領(lǐng)先或做出特色，根據(jù)區(qū)域內(nèi)資源要素情況，有意識(shí)地規(guī)劃或劃定一個(gè)區(qū)域，采取特殊政策或完善相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等方式，吸引一些產(chǎn)業(yè)要素集聚該區(qū)域。這種方式成立的開(kāi)發(fā)園區(qū)，政府起主導(dǎo)作用，是政府規(guī)劃的產(chǎn)物。亞洲成立的開(kāi)發(fā)區(qū)均屬這種政府推動(dòng)構(gòu)建方式，比較有代表性的是日本筑波、韓國(guó)大德、印度班加羅爾、中國(guó)臺(tái)灣新竹、新加坡裕廊開(kāi)發(fā)區(qū)等，其最大的特點(diǎn)是初期以政府投資為主。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)在當(dāng)代中國(guó)的發(fā)展

顯然，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)是政府主導(dǎo)建立的，吸取了國(guó)外尤其是日本、韓國(guó)、新加坡等國(guó)家開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展與改革開(kāi)放政策息息相關(guān)。我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)主要是實(shí)行國(guó)家特定優(yōu)惠政策的園區(qū)，如經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和綜合保稅區(qū)等，目的是通過(guò)特殊優(yōu)惠政策吸引企業(yè)入駐開(kāi)發(fā)特色優(yōu)勢(shì)資源，進(jìn)一步吸引資金、技術(shù)、人才等資源集聚，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。1980年成立的深圳、珠海、汕頭和廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)是我國(guó)改革開(kāi)放后最早的開(kāi)發(fā)區(qū)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展成就促使我國(guó)進(jìn)一步改革開(kāi)放。1984年5月正式開(kāi)放14個(gè)東部沿海港口城市，并建立“實(shí)施（經(jīng)濟(jì)）特區(qū)的某些政策”3以利用低廉勞動(dòng)力資源，發(fā)展勞動(dòng)密集型工業(yè)，以吸引外資擴(kuò)大出口為目標(biāo)的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。截至2018年，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)有552家（其中，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)219家，高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)156家，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)135家，邊境/跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)19家，其他23家），[5]省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)1991家。當(dāng)前，保守估計(jì)全國(guó)國(guó)家級(jí)和省級(jí)園區(qū)數(shù)目3000多家，還不包括地市以下成立的和沒(méi)有掛牌認(rèn)證的園區(qū)。

可見(jiàn)，對(duì)我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)而言，開(kāi)發(fā)區(qū)是在某特定區(qū)域，根據(jù)該區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略需要，劃出一定范圍，實(shí)行專(zhuān)有的鼓勵(lì)政策，由政府或政府委托單位進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域。根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)劃定的主體不同，分為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)、省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和縣市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有重要輻射帶動(dòng)作用，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要平臺(tái)。從實(shí)踐上看，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)大多已經(jīng)是各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要驅(qū)動(dòng)力，是我國(guó)制造業(yè)發(fā)展的主要載體，是我國(guó)成為世界工廠的支柱。而且，我國(guó)的開(kāi)發(fā)區(qū)與國(guó)外開(kāi)發(fā)區(qū)相比，其特點(diǎn)是政府推動(dòng)，利用稅收、土地、水資源、能源使用等優(yōu)惠措施，吸引資金、人才、技術(shù)和產(chǎn)業(yè)集聚，推進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至用財(cái)政補(bǔ)貼的方式行政推動(dòng)區(qū)域內(nèi)相關(guān)企業(yè)搬遷至政府劃定的區(qū)域，形成具有地方特色的各種工業(yè)園區(qū)。

三、兵團(tuán)園區(qū)的功能及其現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

（一）兵團(tuán)園區(qū)的功能特點(diǎn)

兵團(tuán)作為在邊疆地區(qū)履行特殊職能的行政區(qū)劃，決定了園區(qū)發(fā)展的特殊性。兵團(tuán)是我國(guó)一個(gè)特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體存在，鑲嵌于新疆各地州市縣之間，履行屯墾戍邊職責(zé)。在新時(shí)代，中央要求兵團(tuán)要履行安邊固疆的穩(wěn)定器、凝聚各族群眾的大熔爐、先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化示范區(qū)功能和發(fā)揮調(diào)節(jié)社會(huì)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)文化交流、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)、優(yōu)化人口資源等特殊作用。顯然，兵團(tuán)設(shè)立園區(qū)理所當(dāng)然要為兵團(tuán)履行功能發(fā)揮特殊作用服務(wù)。因此，兵團(tuán)園區(qū)與全國(guó)其他地方園區(qū)的功能相比，不僅僅具有經(jīng)濟(jì)屬性功能，還具有很強(qiáng)的社會(huì)屬性功能，即要成為穩(wěn)定器、大熔爐和示范區(qū)，這是兵團(tuán)園區(qū)的特殊性。從經(jīng)濟(jì)屬性功能看，兵團(tuán)園區(qū)的特殊性，表現(xiàn)在兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場(chǎng)體系、交通基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)位、技術(shù)、法律等方面與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，還有很大的差距，其經(jīng)濟(jì)功能定位如保稅加工、保稅貿(mào)易、技術(shù)輻射、金融商貿(mào)、信息傳輸、組織創(chuàng)新與示范等功能沒(méi)有發(fā)揮的基礎(chǔ)或遠(yuǎn)未發(fā)揮，大多數(shù)處于初創(chuàng)形態(tài)開(kāi)發(fā)階段，單靠市場(chǎng)或靠一些優(yōu)惠政策很難發(fā)展起來(lái)。更何況，全國(guó)都在建園區(qū)、都在用同樣的優(yōu)惠政策，使相關(guān)的政策成普惠政策了，沒(méi)有政策優(yōu)勢(shì)可言了。因此，兵團(tuán)園區(qū)的建立和發(fā)展，既要更特殊的差別化經(jīng)濟(jì)政策，又要國(guó)家、自治區(qū)、兵團(tuán)通過(guò)改革的方式提供超政府支持，即授予必要的政府職能，利用差別化特殊政策，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)區(qū)資源。同時(shí)，按權(quán)責(zé)匹配原則，園區(qū)在發(fā)展過(guò)程中要承擔(dān)政府應(yīng)該承擔(dān)的一些社會(huì)職能，并對(duì)園區(qū)自身的體制創(chuàng)新提出要求。

（二）兵團(tuán)園區(qū)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

與全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)所起的作用一樣，兵團(tuán)園區(qū)經(jīng)濟(jì)是整個(gè)兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)的支柱。近幾年，兵團(tuán)級(jí)以上開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)增加值約占兵團(tuán)比重二分之一，固定資產(chǎn)投資約占兵團(tuán)比重三分之一。到2019年底，兵團(tuán)擁有各類(lèi)園區(qū)76個(gè)，其中國(guó)家經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)兵團(tuán)分區(qū)2個(gè)，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)4個(gè)，自治區(qū)和兵團(tuán)級(jí)工業(yè)園區(qū)25個(gè)，各師市、團(tuán)場(chǎng)自行設(shè)立的各類(lèi)園區(qū)45個(gè)。1園區(qū)入駐企業(yè)千余家，生產(chǎn)總值占兵團(tuán)工業(yè)增加值的70%以上。由于兵團(tuán)體制的特殊性，希望通過(guò)各類(lèi)園區(qū)的建設(shè)，一方面調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、集聚發(fā)展產(chǎn)業(yè)以壯大兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和搭建引人聚人平臺(tái);另一方面通過(guò)園區(qū)建設(shè)引進(jìn)市場(chǎng)體制，實(shí)現(xiàn)特殊管理體制與市場(chǎng)機(jī)制接軌，推進(jìn)兵團(tuán)改革。因此，各師市團(tuán)鎮(zhèn)熱衷于成立各類(lèi)園區(qū)，習(xí)慣性地沿用固有管理模式管理園區(qū)。事實(shí)上，各園區(qū)的成立建設(shè)，并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，相反，卻成了兵團(tuán)園區(qū)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)其定位功能的障礙。

1.布局散亂，園區(qū)應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)功能發(fā)揮欠佳。客觀上，兵團(tuán)各團(tuán)（場(chǎng)）鎮(zhèn)分布在新疆各地州和部分市縣內(nèi)，導(dǎo)致各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)尤其是團(tuán)（場(chǎng)）鎮(zhèn)園區(qū)規(guī)劃面積小散凌亂，有的根本沒(méi)有建設(shè)和發(fā)展的條件，僅僅是為了“應(yīng)景”，別人有了我也要有。大的做不強(qiáng)、小的做不好，產(chǎn)業(yè)雷同、重點(diǎn)不突出;人才支撐不足，尤其是園區(qū)管理人才及各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才、熟悉國(guó)際貿(mào)易及運(yùn)行規(guī)則的涉外復(fù)合型人才嚴(yán)重短缺，合格的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍缺口大;建園投入不足，入駐企業(yè)少，有的基本是本地企業(yè)的集合，土地利用率不高，在管理上缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。60%的園區(qū)工業(yè)用地率不到50%、固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度不足國(guó)家規(guī)定的500萬(wàn)元/公頃標(biāo)準(zhǔn)。[6]資源集約、企業(yè)集群、產(chǎn)業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主引擎作用和功能沒(méi)有很好地體現(xiàn)出來(lái)。

2.管理體制機(jī)制僵化，兵團(tuán)園區(qū)特有的政治功能發(fā)揮受阻。兵團(tuán)園區(qū)管理體制機(jī)制僵化，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是園區(qū)管理部門(mén)化，管理職責(zé)不明確。各師市把自己轄區(qū)內(nèi)園區(qū)（不管是國(guó)家級(jí)的還是自治區(qū)兵團(tuán)級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)）當(dāng)作自己部門(mén)來(lái)管理，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由各師市具體安排，項(xiàng)目審批由師市部門(mén)負(fù)責(zé)，收支按部門(mén)預(yù)算管理，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、用人權(quán)，在建設(shè)和發(fā)展上缺乏獨(dú)立性、自主性。致使園區(qū)機(jī)構(gòu)不健全、職能缺失，管理職責(zé)不明確，工作缺乏方向，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用。二是人事薪酬制度僵化，缺乏干事創(chuàng)業(yè)的活力。園區(qū)機(jī)構(gòu)編制界限模糊，人員身份復(fù)雜，有公務(wù)員身份的、有專(zhuān)業(yè)職稱(chēng)身份的、有工勤身份的，還有臨時(shí)聘用的;人事薪酬制度不明確，特別是沒(méi)有薪酬激勵(lì)機(jī)制，有相關(guān)規(guī)定的也不執(zhí)行或執(zhí)行不到位，導(dǎo)致園區(qū)缺乏干事創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力和活力，相關(guān)崗位吸引人才弱。

這兩個(gè)方面體制機(jī)制問(wèn)題，嚴(yán)重制約了園區(qū)的健康發(fā)展，不但使園區(qū)失去應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)意義，一些園區(qū)成為師市財(cái)政包袱，制約兵團(tuán)綜合實(shí)力增長(zhǎng)，而且，使穩(wěn)定職工隊(duì)伍、引人聚人核心任務(wù)受到嚴(yán)重影響，改革開(kāi)放難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，導(dǎo)致兵團(tuán)園區(qū)特有的社會(huì)政治功能發(fā)揮受到阻礙。

四、圍繞功能定位，打造高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)

從前面分析，我們知道，兵團(tuán)園區(qū)不但要實(shí)現(xiàn)一般園區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能，還要實(shí)現(xiàn)其社會(huì)政治功能。而園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，制約兵團(tuán)園區(qū)定位功能的實(shí)現(xiàn)，因此，必須推進(jìn)兵團(tuán)園區(qū)改革。就兵團(tuán)園區(qū)經(jīng)濟(jì)功能而言，與全國(guó)任何園區(qū)一樣，沒(méi)有例外;就其社會(huì)政治功能而言，是一個(gè)例外。所以，兵團(tuán)園區(qū)改革要貫徹落實(shí)新時(shí)代黨的治疆方略和對(duì)兵團(tuán)的定位要求，貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于兵團(tuán)深化改革、重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展的決策部署和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》精神，圍繞兵團(tuán)園區(qū)的功能定位，對(duì)園區(qū)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、總體發(fā)展規(guī)劃和空間布局，推進(jìn)管理體制改革，打造兵團(tuán)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)。

（一）布局國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)項(xiàng)目，建成產(chǎn)業(yè)發(fā)展主引擎

1.一個(gè)高新區(qū)——石河子高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。國(guó)家建立高新區(qū)的初衷是“發(fā)展高科技、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”。因此，高新區(qū)要聚焦高科技，成為兵團(tuán)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的核心載體，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要引擎，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與科學(xué)發(fā)展的先行區(qū)。高新區(qū)要利用烏昌石科研院所比較多的優(yōu)勢(shì)，與烏魯木齊、昌吉高新區(qū)錯(cuò)位發(fā)展，充分研究兵團(tuán)、石河子優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，專(zhuān)注、聚焦兵團(tuán)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的涉及農(nóng)機(jī)裝備制造業(yè)技術(shù)、特色農(nóng)產(chǎn)品深加工技術(shù)等，引進(jìn)相關(guān)企業(yè)集團(tuán)和科研院所，形成具有兵團(tuán)產(chǎn)業(yè)技術(shù)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)的高新區(qū)。圍繞這一定位主題，在完善科技服務(wù)體系上下功夫，用活國(guó)家賦予開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)惠支持政策，致力于特色產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)，激發(fā)企業(yè)自主創(chuàng)新活力，鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新，引導(dǎo)和鼓勵(lì)企業(yè)建立研發(fā)準(zhǔn)備金制度等。在國(guó)家、自治區(qū)、兵團(tuán)推進(jìn)的各項(xiàng)相關(guān)改革中先行先試，最大程度釋放相關(guān)科研單位、企業(yè)聚集效應(yīng)，降低交易成本，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

2.兩個(gè)兵團(tuán)分區(qū)——霍爾果斯經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)兵團(tuán)分區(qū)和喀什經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)兵團(tuán)分區(qū)。緊抓“一帶一路”建設(shè)機(jī)遇，堅(jiān)持對(duì)內(nèi)開(kāi)放與向西開(kāi)放有機(jī)結(jié)合，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，深入挖掘與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國(guó)家的互補(bǔ)性和廣闊合作空間，在經(jīng)貿(mào)、科技、旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和人文等方面加強(qiáng)交流，不斷提升開(kāi)放層次和開(kāi)放水平，成為向西開(kāi)放的“探路者”“排頭兵”，推動(dòng)形成全方位、多層次、寬領(lǐng)域的內(nèi)陸向西開(kāi)放的新格局。依托地緣優(yōu)勢(shì)和政策優(yōu)勢(shì)，拓展合作領(lǐng)域，瞄準(zhǔn)中亞、南亞、東歐等國(guó)際市場(chǎng)，重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、高端裝備制造業(yè)、新能源新材料、生物醫(yī)藥、電子信息產(chǎn)業(yè)和金融商貿(mào)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步增強(qiáng)深加工能力，拓展全產(chǎn)業(yè)鏈功能，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，打造兵團(tuán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地。

3.三個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)——石河子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、五家渠經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、阿拉爾經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)。開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力源自區(qū)域內(nèi)企業(yè)的集聚和發(fā)展， 通過(guò)產(chǎn)業(yè)集聚獲得更高的知識(shí)溢出和外部經(jīng)濟(jì)，提升經(jīng)濟(jì)效率，逐漸形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。這3個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)分布在不同的區(qū)域，各自有不同的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。結(jié)合這些優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，要加大招商引資力度，承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大力發(fā)展對(duì)本區(qū)域社會(huì)發(fā)展、特色產(chǎn)業(yè)有引領(lǐng)作用的產(chǎn)業(yè)。重點(diǎn)發(fā)展機(jī)械裝備制造、有色金屬加工、紡織服裝、農(nóng)副產(chǎn)品加工、生物醫(yī)藥、新材料新能源、節(jié)能環(huán)保、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

（二）圍繞國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，布局各師市園區(qū)

圍繞國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，集中布局自治區(qū)兵團(tuán)級(jí)園區(qū)。要改變各自為戰(zhàn)、相互惡劣競(jìng)爭(zhēng)、都做不好做不強(qiáng)的局面，要發(fā)揮兵團(tuán)組織力動(dòng)員力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化布局兵團(tuán)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

1.清理撤銷(xiāo)部分園區(qū)。目前，自治區(qū)兵團(tuán)級(jí)園區(qū)有25個(gè)，還有師市、團(tuán)鎮(zhèn)自行設(shè)立的園區(qū)45個(gè)。各師市、團(tuán)場(chǎng)設(shè)立園區(qū)，其初衷是發(fā)展工業(yè)。但是，按照我國(guó)當(dāng)前的園區(qū)政策和園區(qū)運(yùn)行實(shí)踐，園區(qū)主要靠?jī)?yōu)惠特殊政策建立和運(yùn)行的，而這些特殊優(yōu)惠政策，在當(dāng)前條件下只有國(guó)家和省級(jí)人民政府有權(quán)授予。因此，師市及以下的園區(qū)在制定相關(guān)政策時(shí)會(huì)受到很大程度限制，何況隨著園區(qū)的增加很多優(yōu)惠政策成普惠政策了。這就要求我們對(duì)相關(guān)園區(qū)進(jìn)行必要的純經(jīng)濟(jì)分析，即研究其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和開(kāi)發(fā)條件，對(duì)沒(méi)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)或沒(méi)有潛力又不符合國(guó)土空間規(guī)劃或生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的，應(yīng)撤銷(xiāo);對(duì)有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和區(qū)位條件，但入?yún)^(qū)項(xiàng)目偏少、無(wú)法形成產(chǎn)業(yè)聚集，沒(méi)有效益或主要依賴(lài)師市財(cái)政支持，應(yīng)予以整合或撤銷(xiāo)。

2.優(yōu)化整合園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目。一方面，以國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和發(fā)展水平較高的兵團(tuán)級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)為主體，對(duì)區(qū)位相鄰、相近的開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行優(yōu)化整合;另一方面，對(duì)整合后的開(kāi)發(fā)區(qū)，本著因地制宜、錯(cuò)位發(fā)展、各具特色的原則科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，每個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)要明確自己的發(fā)展定位，不能什么都想弄，應(yīng)依據(jù)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)條件等有針對(duì)性地選擇產(chǎn)業(yè)方向，可確定1—3個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中做好做強(qiáng)。對(duì)各師市自己要培育的園區(qū)，可以在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的二級(jí)、三級(jí)目錄中下功夫，在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的配套產(chǎn)業(yè)上著力，從而帶動(dòng)整個(gè)師市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.強(qiáng)化園區(qū)的布局管理。兵團(tuán)層面設(shè)立統(tǒng)一的園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)擬定開(kāi)發(fā)區(qū)管理辦法，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立、擴(kuò)區(qū)和升級(jí)實(shí)行規(guī)范管理。整合和保留的開(kāi)發(fā)區(qū)統(tǒng)一由師市具體管理，設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理。

（三）深化園區(qū)管理體制機(jī)制改革，建立改革開(kāi)放新高地

園區(qū)改革是兵團(tuán)深化改革的重要組成部分，是壯大兵團(tuán)綜合實(shí)力的重要抓手。兵團(tuán)體制機(jī)制“五個(gè)不適應(yīng)”問(wèn)題在園區(qū)表現(xiàn)同樣十分突出。要按照國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展的要求，聚焦兵團(tuán)園區(qū)發(fā)展存在的體制機(jī)制性障礙，依法依規(guī)謀劃改革思路、制定改革措施，統(tǒng)領(lǐng)園區(qū)改革創(chuàng)新發(fā)展，打造改革開(kāi)放新高地。

1.確立園區(qū)管理體制。從理論和實(shí)踐上看，目前，我國(guó)各類(lèi)園區(qū)實(shí)行的管理體制主要包括政府主導(dǎo)型、“企業(yè)治理”型和“法定機(jī)構(gòu)”型三類(lèi)。[7]政府主導(dǎo)型主要采取“管委會(huì)+公司”模式，這是我國(guó)園區(qū)普遍的做法，管委會(huì)為黨委政府的派出機(jī)構(gòu)，行使園區(qū)內(nèi)行政職能，公司負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)建設(shè);“企業(yè)治理”型，就是成立公司負(fù)責(zé)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)，行使部分管理職能;“法定機(jī)構(gòu)”型就是專(zhuān)門(mén)頒布條例設(shè)立管理局，實(shí)行企業(yè)化管理但不以營(yíng)利為目的履行相應(yīng)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)，負(fù)責(zé)園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、招商引資、制度創(chuàng)新、綜合協(xié)調(diào)等工作。根據(jù)兵團(tuán)的實(shí)際，可以分層級(jí)實(shí)行不同的管理體制，對(duì)國(guó)家級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)，可以實(shí)行“法定機(jī)構(gòu)”型模式，賦予其副省級(jí)城市權(quán)限，設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)與招商集團(tuán)共同組建合資公司，建立起以法定機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的市場(chǎng)化政府治理模式;對(duì)自治區(qū)兵團(tuán)級(jí)園區(qū)，可以實(shí)行政府主導(dǎo)型模式，即“管委會(huì)+公司”模式，主要要按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”和扁平化原則，綜合設(shè)置管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);對(duì)師市及以下園區(qū)，采用“企業(yè)治理”型，成立公司全面負(fù)責(zé)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)、招商引資、經(jīng)營(yíng)管理、綜合協(xié)調(diào)服務(wù)等工作，行使部分政府授權(quán)管理職能。

2.健全園區(qū)管理機(jī)構(gòu)。在確定園區(qū)管理體制的同時(shí)，還要健全管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)園區(qū)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，按照“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則核定管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部編制，成立園區(qū)管理機(jī)構(gòu)。對(duì)國(guó)家級(jí)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)，由兵團(tuán)黨委、兵團(tuán)派出成立管理局;對(duì)自治區(qū)兵團(tuán)級(jí)園區(qū)的管理機(jī)構(gòu)，由各師市黨委、師市派出成立管委會(huì);對(duì)師市及以下園區(qū)可委托社區(qū)、團(tuán)（場(chǎng)）鎮(zhèn)或部門(mén)代管，可以不專(zhuān)門(mén)設(shè)立管理機(jī)構(gòu)。

3.明確管理機(jī)構(gòu)授權(quán)和職責(zé)。不管采用什么樣的園區(qū)管理模式，關(guān)鍵是要按規(guī)定把應(yīng)授盡授的權(quán)力授到位。對(duì)國(guó)家級(jí)園區(qū)，要按照副省級(jí)城市權(quán)限應(yīng)授盡授，授予兵團(tuán)級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限;對(duì)自治區(qū)級(jí)園區(qū)，根據(jù)師市權(quán)限賦予師市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，由各師市制定賦權(quán)清單;對(duì)師市及以下園區(qū)，由師市或場(chǎng)鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際需要授予部分權(quán)力。各層級(jí)園區(qū)按照授權(quán)履行相應(yīng)職責(zé)，根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定修訂園區(qū)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、各要素管理制度、招商引資政策措施等。

4.圍繞園區(qū)主要任務(wù)創(chuàng)新體制機(jī)制。各園區(qū)要把促進(jìn)園區(qū)發(fā)展作為主要任務(wù)，推進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制創(chuàng)新，營(yíng)造寬松、便捷、規(guī)范、高效的發(fā)展環(huán)境。創(chuàng)新招商引資方式，從政府主導(dǎo)向政府招商與市場(chǎng)化招商相結(jié)合轉(zhuǎn)變;結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，在政策允許和權(quán)限范圍內(nèi)制定相應(yīng)的招商引資優(yōu)惠政策;創(chuàng)新審批機(jī)制，簡(jiǎn)化重大事項(xiàng)管理層級(jí);創(chuàng)新人事人才管理機(jī)制，增強(qiáng)人事、工資、人才引進(jìn)等的自主性靈活性;創(chuàng)新財(cái)稅管理體制，保證園區(qū)發(fā)展所需的必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)。總之，只要是有利于園區(qū)發(fā)展、招商引資，有利于兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，可以先行先試，進(jìn)行相關(guān)制度改革，打造兵團(tuán)深化改革的新高地。

（四）圍繞兵團(tuán)園區(qū)功能定位，建成集聚人口蓄水池

一般地，園區(qū)功能定位包括兩個(gè)層次：區(qū)域功能定位（戰(zhàn)略目標(biāo)）和結(jié)構(gòu)功能定位（具體目標(biāo)）。總體來(lái)說(shuō)，園區(qū)主要有出口加工（保稅加工）、轉(zhuǎn)口貿(mào)易（保稅貿(mào)易）、技術(shù)輻射、金融商貿(mào)、信息傳輸、組織創(chuàng)新與示范等功能。這些功能之間，有的密切相關(guān)，有的是獨(dú)立存在的，不同的園區(qū)有不同的主要功能定位，不同的功能定位，對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人力資本等的要求也不一樣。因此，按兵團(tuán)不同層級(jí)園區(qū)的功能定位不同，有意識(shí)地引人聚人，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。

1.打造專(zhuān)用性人才洼地，促進(jìn)高層次園區(qū)定位功能實(shí)現(xiàn)。一要堅(jiān)持人才是第一資源的理念，全面優(yōu)化創(chuàng)新人才發(fā)展的整體環(huán)境。建立人才評(píng)價(jià)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制，努力創(chuàng)造人才引得進(jìn)、留得住、流得動(dòng)、用得好的良好政策環(huán)境，推動(dòng)形成“引才聚人”、人才集聚帶動(dòng)人口集聚的新格局;設(shè)立綜合服務(wù)平臺(tái)，為投資者提供行政審批一站式服務(wù)，通過(guò)吸引產(chǎn)業(yè)入駐引入高層次人才。二要引進(jìn)和培養(yǎng)專(zhuān)用性人才，滿(mǎn)足園區(qū)發(fā)展需要。創(chuàng)新人才培養(yǎng)方式，加大職業(yè)技能培訓(xùn)，深化校企全面合作，培養(yǎng)一流的產(chǎn)業(yè)發(fā)展高技能人才，尤其是金融商貿(mào)、涉外經(jīng)貿(mào)法律、高新技術(shù)人才等。三要突出國(guó)家級(jí)園區(qū)組織創(chuàng)新與示范功能定位。按照國(guó)際慣例，率先對(duì)園區(qū)運(yùn)行機(jī)制、管理體制、招商引資機(jī)制、人才評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制等進(jìn)行試驗(yàn)與探索，在兵團(tuán)深化改革及自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)等方面發(fā)揮組織制度創(chuàng)新與示范功能，打造吸引人才聚集人口的洼地。四要完善園區(qū)生產(chǎn)生活服務(wù)等輔助功能保障。在突出生產(chǎn)功能的同時(shí)，要統(tǒng)籌生活區(qū)、商務(wù)區(qū)、辦公區(qū)等城市功能建設(shè)，為高層次人才創(chuàng)造舒適、安全的生產(chǎn)生活環(huán)境。

2.夯實(shí)聚人平臺(tái)，發(fā)揮中低層級(jí)園區(qū)承上啟下功能。圍繞兵團(tuán)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)農(nóng)牧資源及礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用，在生態(tài)環(huán)境承受的限度內(nèi)，實(shí)行差別化產(chǎn)業(yè)政策，引進(jìn)特色資源加工企業(yè)入駐園區(qū)，既推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，又為高層級(jí)園區(qū)提供配套生產(chǎn)服務(wù)，發(fā)揮其承上啟下的功能。一是大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)聚人能力。大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林果業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)人口容量的同時(shí)，為特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、冷鏈保鮮業(yè)發(fā)展提供充足的原材料，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。二是依托區(qū)位、風(fēng)光等自然資源大力發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)。針對(duì)不同的地域資源特征，有重點(diǎn)地發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如礦產(chǎn)資源加工、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)等。三是做實(shí)高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，為中低層級(jí)園區(qū)提供高新技術(shù)支持。特色產(chǎn)品深加工，離不開(kāi)適宜技術(shù)支持。高新技術(shù)園區(qū)一方面大力引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、設(shè)備、管理經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)消化、吸收、創(chuàng)新，增強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)深加工或農(nóng)產(chǎn)品保鮮技術(shù)的供給，另一方面，通過(guò)有針對(duì)性研發(fā)新技術(shù)，填補(bǔ)產(chǎn)業(yè)空白，發(fā)揮技術(shù)輻射功能，增強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)力。

（五）匯集多方力量，打造高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)

要抓住中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》支持西部發(fā)展而實(shí)施特殊傾斜政策、對(duì)口援疆和國(guó)家及兵團(tuán)深化園區(qū)改革的機(jī)遇，大膽嘗試和充分利用各項(xiàng)政策，匯集各方力量，加快園區(qū)發(fā)展，把兵團(tuán)園區(qū)打造成新疆經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展區(qū)。

1.匯集對(duì)口援疆力量。兵團(tuán)園區(qū)作為兵團(tuán)對(duì)外開(kāi)放的前沿、窗口，是兵團(tuán)高質(zhì)量、高水平發(fā)展的重要載體，理應(yīng)成為兵團(tuán)先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)理念、高端產(chǎn)業(yè)集聚地。因此，應(yīng)打破常規(guī)，創(chuàng)新體制機(jī)制，集全兵團(tuán)對(duì)口援建省市之力，提升對(duì)口援分區(qū)規(guī)模、水平，把分區(qū)培育成為壯大兵團(tuán)綜合實(shí)力的主戰(zhàn)場(chǎng)、改革開(kāi)放的新高地，打造兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和高質(zhì)量發(fā)展示范園區(qū)。一是創(chuàng)新援建體制。出臺(tái)建立對(duì)口援兵團(tuán)園區(qū)的相關(guān)政策，打破對(duì)口援園區(qū)省市的單一性機(jī)制，建立多元對(duì)口援建機(jī)制，為分區(qū)集聚全國(guó)高端優(yōu)勢(shì)資源消除體制機(jī)制障礙。推進(jìn)園區(qū)“組團(tuán)式”援疆，鼓勵(lì)央企、援疆省區(qū)市以“飛地經(jīng)濟(jì)”模式合作共建園區(qū)，利益共享。二是推進(jìn)人才援區(qū)。圍繞產(chǎn)業(yè)定位和發(fā)展規(guī)劃，選派高層次人才到園區(qū)任職、掛職。完善多方互派干部交流掛職機(jī)制，對(duì)接國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)，引進(jìn)或聘用其管理、規(guī)劃、招商、金融、對(duì)外貿(mào)易等方面的援疆干部人才;邀請(qǐng)高端智庫(kù)為兵團(tuán)園區(qū)發(fā)展“會(huì)診把脈”、建言獻(xiàn)策，并聘為園區(qū)發(fā)展“高級(jí)顧問(wèn)”，充分發(fā)揮高端人才智力援園區(qū)的支撐作用。三是實(shí)施項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)援區(qū)。以完善公共設(shè)施和服務(wù)體系項(xiàng)目為重點(diǎn)，堅(jiān)持新發(fā)展理念和產(chǎn)業(yè)鏈入?yún)^(qū)原則，以項(xiàng)目援區(qū)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)援區(qū)，培育核心產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)工業(yè)項(xiàng)目向園區(qū)集中，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚、資源集約、綠色發(fā)展，切實(shí)發(fā)揮園區(qū)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

2.匯聚地方力量。總體來(lái)說(shuō)，兵團(tuán)園區(qū)的發(fā)展落后于自治區(qū)的同類(lèi)園區(qū)。一個(gè)重要原因就是體制障礙和資源控制障礙。兵團(tuán)園區(qū)要發(fā)展，在突破體制障礙的同時(shí)，還要與地方處理好關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兵地融合發(fā)展。兵團(tuán)是新疆組成部分，兵團(tuán)的發(fā)展就是新疆的發(fā)展。不管是兵團(tuán)園區(qū)的發(fā)展壯大還是地方園區(qū)發(fā)展壯大，在同一區(qū)域所起的經(jīng)濟(jì)功能作用是一樣的，都是帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，要強(qiáng)化與地方單位合作，共同做大做強(qiáng)園區(qū)。一是成立園區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。該領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌園區(qū)尤其是國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展，制定統(tǒng)一的相關(guān)政策，避免開(kāi)發(fā)區(qū)同質(zhì)化、低水平惡性競(jìng)爭(zhēng)，形成各具特色、差異化發(fā)展格局。對(duì)投資形成的共享資源、設(shè)施等或自然資源，按誰(shuí)投資誰(shuí)受益原則或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式通過(guò)協(xié)議予以明確。二是按市場(chǎng)規(guī)則處理兵地間經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)糾紛。園區(qū)要完善市場(chǎng)、法制環(huán)境，堅(jiān)持通過(guò)契約、規(guī)則明確雙方利益關(guān)系，鼓勵(lì)吸引地方企業(yè)到兵團(tuán)園區(qū)投資興業(yè)。對(duì)兵地經(jīng)濟(jì)主體間發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛，用經(jīng)濟(jì)手段解決，杜絕用暴力或行政方式解決，營(yíng)造寬松、法制的企業(yè)生態(tài)圈。三是加強(qiáng)與地方科研院所的合作。園區(qū)要實(shí)現(xiàn)其功能定位，離不開(kāi)科研院所的實(shí)用性技術(shù)、研發(fā)保障支持。既要與內(nèi)地科研院所的合作，更要加強(qiáng)與地方科研院所的合作，發(fā)揮他們懂疆愛(ài)疆、就近交易成本低的屬性，助力兵團(tuán)園區(qū)發(fā)展。

3.聚焦兵團(tuán)力量。實(shí)踐證明，開(kāi)發(fā)區(qū)不僅對(duì)促進(jìn)體制改革、改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了不可替代的作用，而且已成為推動(dòng)我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的重要平臺(tái)。[8]兵團(tuán)要增強(qiáng)實(shí)力以實(shí)現(xiàn)中央對(duì)兵團(tuán)的定位，就要加快園區(qū)發(fā)展，把兵團(tuán)園區(qū)打造成改革開(kāi)放的高地，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展區(qū)是其必然路徑。因此，要聚力于兵團(tuán)園區(qū)的發(fā)展，尤其是6個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。不但要把能授的權(quán)力盡授予開(kāi)發(fā)區(qū)，還要為開(kāi)發(fā)區(qū)爭(zhēng)取更加特殊的政策，以5年為期組織專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)對(duì)其進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收。并且，在兵團(tuán)層面成立專(zhuān)門(mén)的園區(qū)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，不但負(fù)責(zé)整個(gè)兵團(tuán)園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決園區(qū)發(fā)展中自己權(quán)限范圍內(nèi)解決不了的問(wèn)題，提供其發(fā)展壯大所需要素保障。支持開(kāi)發(fā)區(qū)形成一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、高（新）技術(shù)產(chǎn)業(yè)（化）基地、新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地，打造中亞區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群。

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[8]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見(jiàn)》[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-02/06/content_5165788.htm？from=groupmessage.

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