香港沙田新市鎮規劃實踐評析
——對理性綜合規劃理論的重新審視

快速城鎮化過程伴隨著大量人口向城市集聚，土地開發拓展，以及公共服務設施配置增加等特征。合理的城市發展決策是有效地組織城市空間擴展和秩序架構的重要基礎，這需要理性城市規劃的支撐。理性綜合規劃正是為了解決城市功能問題而提供的一種工具方法[1]，它強調在科學分析的基礎上進行系統規劃，提倡形成易于掌握的規劃范式。具體而言，理性綜合規劃大致包含四個過程要素，即：目標的設定、針對方案的政策制定、手段與目標的評價，以及決策的實施[2]。從規劃過程來看，20 世紀以來，許多新城新區的發展背后都有著理性綜合規劃的管控或引導，是促進規劃得以開展和實施的有力保障。但是，隨著新城建設的推進和社會網絡關系的逐漸建立，也暴露出諸如社會分異特征明顯、職住不平衡以及發展彈性不足等問題，這又需要我們反思理性綜合規劃可能存在的內生性問題。因此，有必要厘清理性綜合規劃對新城建設的積極作用，同時探究現實問題背后潛在的理論性缺陷，更好地為未來新城的規劃實踐提供參考。

本研究以中國香港沙田新市鎮為例，首先梳理分析香港新市鎮發展特點及沙田新市鎮規劃歷程，接著分析沙田新市鎮在理性綜合規劃四要素方面體現出的特點，并探討該理論所起的作用。最后，研究討論了沙田新市鎮案例中可能存在的問題及對理性綜合規劃理論的反思。

1 案例概況

香港大致經歷了三代的新市鎮發展，前兩代新市鎮強調功能的混合，有效促進了職住平衡，而第三代新市鎮側重于與香港中心城區的交通聯系[3]。香港新市鎮的開發取得了很大成功，其關鍵是政府的主導開發[4]。沙田屬于第一代新市鎮，是為緩解香港人口急劇膨脹造成市中心人口過度集中而建設的衛星城。它位于新界東南部，緊鄰九龍城區（圖1），規模約為2777hm2，人口約66 萬（資料來源于“香港2016 中期人口統計”），政府主導的規劃與建設為當地居民提供了居住、就業及相關公共服務等功能。

沙田新市鎮已發展超過60 年，是典型的在理性綜合規劃指導下發展起來的新城，現在城市建設已趨成熟。建成區呈現出線形形態，集中在城門河的自然河谷地帶，有著一定規模的填海區。沙田新市鎮的發展大致可分為初步發展（20 世紀50 年代）、快速發展（20 世紀六七十年代）和發展成熟（20世紀80年代至今）三個階段，歷經了6 版規劃，從最初主要推行公屋計劃，到大力發展工業區，再到促進實現“自給自足”的過程轉變（表1）。從歷次發展規劃來看，在20 世紀60年代期間，已基本完成了填海造地工程，并在發展過程中不斷向山谷腹地和外圍可建設用地擴展；同時，交通系統也愈發網絡化，除了城市道路骨架的完善以外，軌道交通（包括鐵路和港鐵）和聯系香港中心城區以及周邊新市鎮的快速公路也通過沙田地區（圖2）。

2 沙田新市鎮的理性綜合規劃特征分析

總體而言，沙田新市鎮的規劃由政府主導，在規劃決策過程中采用理性規劃理念，實施效果基本達到規劃設定目標，但在職住平衡、社會融合等方面也存在一定問題。本研究將基于Hudson 教授所提出的理性綜合規劃的四要素，分析沙田新市鎮在規劃實踐過程中的各維度特點及存在的現實問題。

圖1 沙田新市鎮區位圖

圖2 歷次香港沙田新市鎮發展計劃綱要圖[5]

2.1 目標設定

沙田新市鎮相關規劃提出了實現“自給自足”和“均衡發展”的總體目標，并確定了人口、交通、土地利用等方面的分項發展目標。例如，在人口方面，為滿足政府提出的總體人口需求，經多次研判和修訂，最終規劃人口規模被設定為77.1 萬人[6]；在交通方面，規劃通過軌道交通和高速公路，加強與中心城區的聯系。用地布局以居住為主，以解決住房供給緊缺問題，同時還兼顧商業、休閑文化和產業發展，以保證居民就業和日常生活配套。沙田新市鎮的規劃從總體到分項兩個層面設定發展目標，并通過分區規劃和具體實施項目來落實這些目標，有效地提高了規劃的系統性和可實施性。

表1 沙田新市鎮發展階段及主要規劃內容[5]

2.2 針對方案的政策制定

規劃方案中包含了重要的規劃理念和發展思路，同時，方案實施也需要一系列政策和制度的保障。在沙田新市鎮的規劃方案中，TOD、空中步行系統和開敞空間體系的建構等規劃理念被充分運用，并通過專項規劃進行細化明確，這些方法為當地居民提供了便捷的交通和舒適的生活環境（圖3～5）。為了進一步支持新市鎮的建設，香港市政府成立了“新界發展部門”（NewTerritoriesDevelopment Department,NTDD），同時，為新市鎮配置自己的項目經理，經理需與新界地區的發展部主任保持溝通聯系，這種組織管理方式有效地保障了規劃意圖的縱向傳導與執行。總體而言，先進的規劃理念的運用和較為完善的政策支持，使得沙田新市鎮的規劃實施取得了較好效果，但公眾在整個規劃制定和實施過程中的參與程度明顯不高。

2.3 手段與目標評價

圖3 TOD 模式的港鐵沙田站周邊地區現狀

圖4 現狀連續的空中步行系統

圖5 多樣而有活力的開敞空間

在沙田新市鎮的規劃建設過程中，政府開展了針對實施效果的評估工作，相關評估結果顯示，沙田的建設成效與規劃預期目標基本一致。《新市鎮發展20 年》報告指出，新市鎮社區設施的規劃建設及交通發展，在20 世紀90 年代中期基本已完成。香港市2016年中期人口普查數據顯示，沙田地區（包括馬鞍山）人口已達66萬人，公租房比例達到30.4%，但本地就業比例僅為18.5%，并有近四成學生在其他城區上學（資料來源:“香港2016 中期人口統計”）。由此可見，沙田雖然在人口規模和硬件設施上取得了一定的成績，但在就業和教育方面卻并未實現“自給自足”的發展目標。

2.4 決策的實施

城市和地區政府制定了詳盡的規劃實施執行計劃。一方面，香港城市規劃委員會針對規劃人口和相應配套設施的估算，明確了沙田所需用地規模，制定了沙田分區規劃大綱，從總體上指導土地利用與新市鎮開發。同時，新界發展部門提出了滾動式的“十年發展計劃”，將項目工程劃定為一系列的“套餐”（包括房屋、工業和社區設施均衡發展所需的具體工程）[7]，這有效提升了規劃建設可操作性。另一方面，沙田新市鎮政府在分區規劃大綱指引下編制了詳細規劃（圖6），明確了具體的土地使用計劃和開發管控細則，并將各個計劃項目落實到具體地塊上（圖7）。

3 思考與討論

理性綜合規劃內在的系統性和高效執行的特點，使得規劃目標能在短時期內較好地被落實，但城市的發展是個復雜的系統性問題，規劃決策需要基于多元、動態和綜合化的程序和分析方法，理性綜合規劃的確存在一些內生性問題。例如，Hudson 教授在比較了理性綜合規劃、增量規劃、過渡性規劃、倡導性規劃和激進規劃五種模式的優缺點后，提出理性綜合規劃可能脫離現實條件，沒有發覺決策者可能存在的認知局限，同時，有些編制內容存在無法實施的情況等問題[2]。另外，理性綜合規劃還缺乏足夠的“人本關懷”，在整個規劃和實施過程中，缺乏多元利益主體之間充分的溝通交流。

圖6 沙田新市鎮土地利用規劃圖[8]

圖7 沙田新市鎮發展第一階段項目分布圖[8]

從沙田新市鎮案例分析結果來看，該規劃理念有效地助力了沙田新市鎮的規劃與快速建設，有效地疏解了20 世紀中后期香港中心城區人口過度集中和城鎮化快速進程所帶來的壓力。但同時，沙田新市鎮規劃與現實發展之間的差異，很好地反映了理性綜合規劃存在的這些缺點。首先，公共利益是政府和規劃師通過計算和評估得出的意見[9]，這和現實的發展可能存在偏差。沙田新市鎮規劃中提供了滿足居住人口就業和學習的配套設施規模，但現實是，有很大比例的人群在其他地區工作和學習，與最初規劃的“均衡發展”的設想存在差距。這有可能是因為教育資源質量、工作崗位類型以及住房的可獲得性等因素綜合導致。其次，政府通過限制商品住宅的開發而大力增加公共住房比例，能夠緩解中低收入階層的居住問題，但也可能導致社會分異在空間分布上的加劇，不利于社會的融合發展。

因此，通過針對沙田新市鎮理性綜合規劃的評析，本研究提出以下兩點思考。

（1）全面的公眾參與應在當下的規劃過程中被重視。公眾參與應當貫穿于規劃編制與實施的全過程，這不僅可以體現規劃的包容性，協調各方利益主體需求，并促進規劃更加有效地落地，也是促進社會和諧的重要途徑。由于香港城市快速發展需求的背景原因，沙田新市鎮的規劃由政府主管，編制和實施過程中的公眾參與度普遍較低。而現代城市規劃（19世紀末以來）愈發強調交往理性，傳統的工具理性已經轉向有限理性，并發展成為更加注重多元協同的規劃決策模式，包括溝通規劃、協作規劃和協商規劃[10]。因此，在規劃開展之初就應該考慮民眾和利益相關主題的訴求，并在規劃制定和實施過程中不斷協商解決矛盾，使得規劃的社會效益發揮到最大。

近期香港的新發展區（Newdevelopmentarea，NDA）已將公眾參與納入規劃的重要步驟。以洪水橋為例，公眾參與在規劃過程中被分為了三個階段（制定愿景、討論初步發展大綱圖和討論建議發展大綱圖）[11]，通過公眾論壇、社區工作坊、簡報會、撰寫意見書等方式，極大提高了社會各界對規劃愿景、方案和決策的參與度，有利于規劃高效、優質地實施。

（2）規劃應當更加靈活以應對未來的不確定性。柔性的規劃策略強調的是規劃對于復雜城市系統的可變性，它包括規劃的定期修訂和規劃控制要素的靈活性。在此方面，過渡性規劃可以作為理性綜合規劃在城市發展決策中的良性補充，提升規劃的靈活程度，應對未來發展中不確定性的能力。過渡性規劃理論在批判理性規劃的基礎上，注重依靠現有規劃政策和經驗，實現規劃目標和方法的持續迭代[9]。

雖然沙田有一定比例的其他用途土地可供靈活安排，但多數用地仍是單一使用性質。應根據現有規劃實施情況，定期對規劃進行修編，保證規劃控制要素的彈性，從而合理分配和利用有限的土地資源。例如，在實際操作層面，可以將工業等單一用途用地改造為混合用途用地，允許一定比例的商業、辦公和公寓功能，提升土地使用效率，增加城市活力。

4 結語

理性綜合規劃一直為城市發展決策者所重視，其優勢能夠保障規劃目標和理念的較好落實，但愈發包容和多元的當代社會需要規劃更加具備協調和綜合應對城市問題的能力。本文以香港沙田新市鎮為例，基于理性綜合規劃四要素，系統評析其規劃實踐特點，并提出未來新城的規劃實踐應更多地考慮公共參與度并提高其靈活性，期望能夠為實現更加包容、可持續和彈性的新城發展提供參考與啟示。