工程總承包模式下的“發包人要求”

隨著《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》《建設工程項目總承包合同（示范文本）》的相繼出臺和正式施行，“發包人要求”一詞高頻出現?！鞍l包人要求”是發包人在招標前開展準備工作的指引，也是招標文件的重要組成部分，還是發包人項目目標的具體體現，更是發承包雙方權利義務關系的落腳點。在工程總承包的不同發包階段，不同合同計價模式，相應的“發包人要求”的重點和深度均有差別。

“發包人要求”的定義及演變由來

“發包人要求”的定義

《建設工程項目總承包合同示范文本》（GF-2020-0216）（以下簡稱“2020版《示范文本》”）中“發包人要求”的定義為：“指構成合同文件組成部分的名為《發包人要求》的文件，其中列明工程的目的、范圍、設計與其他技術標準和要求，以及合同雙方當事人約定對其所作的修改或補充”。

“發包人要求”的演變由來

2011年，住建部、原國家工商總局聯合印發了《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2011-0216），該文本僅提到了標準、規范及有關技術文件、設計文件資料和圖紙，尚沒有明確提出“發包人要求”的概念。

在國家發改委等九部委聯合發布的《中華人民共和國標準設計施工總承包招標文件》（2012年版）中，“發包人要求”被首次定義，在合同文件的構成中，“發包人要求”替代了標準、規范、設計圖紙等內容。

2015年，住建部和原國家工商總局聯合印發《建設工程設計合同示范文本（專業建設工程）》（GF-2015-0210），“發包人要求”在該文本中多次出現，該文本將“發包人要求”作為合同文件的重要構成部分，同時也作為專用條款附件2的重要組成內容。

2020年3月1日起正式施行的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《工程總承包管理辦法》），在對建設單位招標文件要求中也提到了“發包人要求”。

2021年1月1日起執行的2020版《示范文本》對“發包人要求”的編寫要求，在基本延續《中華人民共和國標準設計施工總承包招標文件》（2012版）中“發包人要求”的基礎上，作了進一步的細化和完善，并上升為合同附件，成為合同的重要組成部分，具有與專用合同條款相同的法律地位。由此可見，“發包人要求”的地位已極其重要。

“發包人要求”在工程總承包相關文件中的規定

《中華人民共和國標準設計施工總承包招標文件》（2012年版）中關于“發包人要求”的相關規定

在合同通用條款中對“發包人要求”定義為：指構成合同文件組成部分的名為“發包人要求”的文件，包括招標項目的目的、范圍、設計與其他技術標準和要求，以及合同雙方當事人約定對其所作的修改或補充。在該文本中對“發包人要求”的相關規定包括：

（1）投標文件應當對招標文件有關招標范圍、投標有效期、工期、質量標準、“發包人要求”等實質性內容作出響應。

（2）“發包人要求”中的錯誤相關約定?！鞍l包人要求”中的錯誤導致承包人增加費用和(或)工期延誤的，發包人應承擔由此增加的費用和（或）工期延誤，并向承包人支付合理利潤；發包人作相應修改的，按照變更相關約定處理。對確實存在的錯誤，發包人堅持不作修改的，應承擔由此導致承包人增加的費用和(或)延誤的工期；承包人未發現“發包人要求”中存在錯誤的，承包人自行承擔由此導致的費用增加和(或)工期延誤，但專用合同條款另有約定的除外。

無論承包人發現與否，在任何情況下，“發包人要求”中的下列錯誤導致承包人增加的費用和(或)延誤的工期，由發包人承擔，并向承包人支付合理利潤：一是“發包人要求”中引用的原始數據和資料；二是對工程或其任何部分的功能要求；三是對工程的工藝安排或要求；四是試驗和檢驗標準；五是除合同另有約定外，承包人無法核實的數據和資料。

《工程總承包管理辦法》中關于“發包人要求”的相關規定

《工程總承包管理辦法》第二章第九條對建設單位提出明確要求：建設單位應當根據招標項目的特點和需要編制工程總承包項目招標文件。其中，對“發包人要求”的內容進行了明確：發包人要求，列明項目的目標、范圍、設計和其他技術標準，包括對項目的內容、范圍、規模、標準、功能、質量、安全、節約能源、生態環境保護、工期、驗收等的明確要求。

2020版《示范文本》中關于“發包人要求”的相關規定

2020版《示范文本》中“發包人要求”相關文字表述共出現40處，“發包人要求”作為附件1進行單列，具有與專用條款一樣的解釋順序和法律效力。

其一，“發包人要求”應盡可能清晰準確，對于可以進行定量評估的工作，“發包人要求”不僅應明確規定其產能、功能、用途、質量、環境、安全，并且還要規定偏離的范圍和計算方法，以及檢驗、試驗、試運行的具體要求。

其二，“發包人要求”和基礎資料中的錯誤：承包人應盡早認真閱讀、復核“發包人要求”以及其提供的基礎資料，發現錯誤的，應及時書面通知發包人補正。發包人作相應修改的，按照變更與調整的約定處理；“發包人要求”或其提供的基礎資料中的錯誤導致承包人增加費用和（或）工期延誤的，發包人應承擔由此增加的費用和（或）工期延誤，并向承包人支付合理利潤。

其三，發包人對于工程的技術標準、功能要求高于或嚴于現行國家、行業或地方標準的，應當在“發包人要求”中予以明確。

“發包人要求”在工程總承包模式中的意義

“發包人要求”是工程總承包按“圖”向按“約”轉變的重要體現

工程總承包組織建設模式較傳統模式有較大的區別，其最重要的特征是發包人從傳統模式下的按“圖”驗收轉變為按“約”驗收。

傳統模式中，承包單位實施項目最核心的依據為施工圖紙等。在實施工程總承包項目時，施工圖由承包人完成，承包人參與工程建設的時間切入點被提前。而完成施工圖的主要依據是“規范”和“發包人要求”，“發包人要求”成為了“驗收”的標準。為此，發包人實施項目的理念也需從按“圖”驗收轉變為按“約”驗收。

“發包人要求”是發包人建設意圖的真實準確表達，是實現建設目標的具體體現

發包人通過“發包人要求”明確建設目的、標準和需求。

“發包人要求”的定義及其包含的內容，賦予其自身豐富的內涵，發包人將項目的建設目標、建設標準及功能需求，項目管理規定、質量標準等所有內容通過“發包人要求”進行表達，是發包人最終驗收的重要依據，有利于保障項目的整體性、完整性，確保項目品質；有利于規避項目運行過程中的各種風險，減少項目過程溝通成本，促進項目加速推進。

“發包人要求”是承包人參與項目建設的重要基礎資料及依據

“發包人要求”作為投標人參與投標活動的指導性文件，是投標人在投標階段有效識別風險，合理確定成本、進度、質量及安全目標的重要依據，確保投標的合理性。

“發包人要求”是界定工程實施過程中所發生的變化是否屬于變更的依據，是承包人保障自身權益、獲取變更效益的重要依據。在項目中標后，使用方的需求可能隨時發生變化，變化的基礎則是“發包人要求”。在計算變更費用時，通過對比新增需求與“發包人要求”中對應標準的變化，計算量差或價差，從而確認對應的變更費用。

“發包人要求”密切關系到整個項目的成本、質量、進度，其完整性、合理性直接關系到項目可能產生的合同糾紛。“發包人要求”作為合同的重要組成部分，是承包人履行項目建設的重要依據，若依據本身存在錯誤，則會給項目建設帶來各種不可預見的問題，影響項目的成本目標、質量目標以及進度目標，承包人自然會通過索賠等手段來確保自身利益。

不同發包階段，不同合同計價模式下的“發包人要求”的深度分析

工程總承包模式發包階段及承包人承擔的工作根據《工程總承包管理辦法》，工

程總承包發包階段可以分為以下3個階段：一是項目審批、核準或者備案程序后，承包人承擔“方案設計+初步設計+施工圖設計+施工”；二是方案或方案深化完成后，承包人承擔“初步設計+施工圖設計+施工”；三是初步設計及初設概算批復后，承包人承擔“施工圖設計+施工”。

采用不同合同計價模式后對“發包人要求”的深度要求

合同計價模式包括：總價包干計價、模擬工程量清單計價及定額費率下浮計價。

總價包干計價模式下，“發包人要求”需要對項目建設范圍、建設內容、功能需求（配置標準）、品牌要求及品質標準等所有擬建內容進行詳細闡述；

模擬工程量清單計價模式下，主要建設內容已在清單中列明，“發包人要求”應從建設范圍、功能需求（配置標準）、品牌要求及品質標準等進行詳細約定；

定額費率下浮計價模式下，“發包人要求”需從工程范圍、建設內容上進行約定，功能需求（配置標準）、品牌要求及品質標準需在設計過程及實施過程中予以明確。

不同發包階段，不同合同計價模式下的“發包人要求”的深度分析

1.項目審批、核準或者備案程序后

項目審批、核準或者備案程序后的招標階段，項目的資料極其有限，一般適用于技術方案成熟、建設標準明確、建設內容明確、工期要求緊的中小型項目。

（1）總價包干計價

在總價包干計價模式下，“發包人要求”中技術標準需要通過文字表述建設標準,參考成熟技術方案資料的形式進行體現。建設范圍、建設內容、功能需求（配置標準）、品牌要求及品質要求均需明確細致，對“發包人要求”的編制要求較高。如果采用該模式，前期招標需準備較為充分，準備時間更長。

（2）模擬工程量清單計價

該合同計價模式下，“發包人要求”是模擬工程量清單編制的依據和基礎，因此，該合同計價模式的“發包人要求”，與總價包干計價模式的“發包人要求”相比更有深度，要求達到能編制模擬工程量清單需要的標準。采用該模式，前期招標準備時間長，而且對清單編制的咨詢公司的業務復合能力要求較高。

（3）定額費率下浮計價

在定額費率下浮計價模式下，“發包人要求”中的功能需求（配置標準）、品牌要求及品質標準需在設計過程及實施過程中予以明確。前期準備時間短，但將功能需求（配置標準）及品牌要求、品質要求放入實施過程中，極易產生爭議，對項目品質及進度工期不利。

2.方案或方案深化完成后

方案或方案深化完成后（特別說明：建筑方案的固化需要結合結構方案、機電方案、裝修方案、景觀方案及各專項方案等，為滿足深度要求，本文分析的是基于完成以上除建筑方案外的所有專業及專項方案），項目已具有一定的設計資料，如建筑方案、主要的建筑功能及建設內容已基本確定。不同合同計價模式在該階段對“發包人要求”的深度具有不同的要求：

表1 “發包人要求”的深度要求

（1）總價包干計價

相對于前述總價包干計價而言，其主要功能需求、建設范圍及建設內容已基本確定，“發包人要求”中更多需要關注的是詳細的建設范圍、建設內容、功能需求、品牌要求以及品質要求，與項目審批后對“發包人要求”一致。

（2）模擬工程量清單計價

因該階段出具了方案圖紙，“發包人要求”的編寫方向清楚，模擬清單編制的依據是方案圖紙及“發包人要求”。該模式下，負責清單編制的咨詢公司可以根據方案圖紙模擬工程量清單項用以彌補“發包人要求”的不足，較項目審批后階段，對“發包人要求”的依賴程度更低。

（3）定額費率下浮計價

該階段，因方案圖紙已完成并會作為招標文件組成部分發布，但該合同計價模式對功能需求（配置標準）、品牌要求及品質要求需在實施過程中逐步完成，所以在項目總投資控制的責任劃分上將會產生爭議。

3.初步設計及初設概算批復后

在初步設計及初設概算批復后階段（特別說明：根據初步設計深度要求，初步設計深度不包含專項設計的初步設計，為解決深度問題，本文分析的是基于同步完成專項設計的初步設計），項目的建設范圍及建設內容已非常明確。不同的合同計價模式在該階段對“發包人要求”的要求同樣會有所不同：

（1）總價包干計價

該階段的建設范圍及建設內容已通過初步設計圖紙確定，“發包人要求”中的功能需求（配置標準）可以通過圖紙或圖表方式表達，品牌要求及品質要求需詳細約定。因此，該階段的總價包干計價發包風險較小。

（2）模擬工程量清單計價

該階段已有詳細的圖紙資料，技術標準已非常明確，模擬工程量清單項目更加完善及準確。因此，該階段的模擬工程量清單計價發包風險較小。

（3）定額費率下浮計價

該階段仍然采用定額下浮計價，失去了初步設計梳理項目建設范圍和項目建設內容的意義和優勢。此外，進度優勢也不明顯，而且尚未解決總投資控制存在的風險。

“發包人要求”是合同的重要組成部分，由發包人提供，目前2020版《示范文本》已開始執行，發包人編寫的“發包人要求”應結合不同的發包階段，不同的合同計價模式，匹配不同的重點和深度（表1）。