解讀2020版《建設項目工程總承包合同（示范文本）》

2020年12月，住房和城鄉建設部、市場監管總局正式印發《建設項目工程總承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）（以下簡稱“2020版《示范文本》”），自2021年1月1日起執行。屆時，“服務”了近十年的《建設項目工程總承包合同示范文本（試行）》（GF-2011-0216）（以下簡稱“2011版《示范文本》”）也將同時廢止。2020版《示范文本》在前一版本的基礎上，就體例和內容進行了大量更新調整，在借鑒、吸收國際先進經驗的同時，體現了我國最新的法規政策要求和工程總承包市場實踐。本文介紹2020版《示范文本》的出臺和編寫背景，就其核心亮點內容進行解讀，并探討其出臺對企業開展工程總承包業務帶來的影響。

2020版《示范文本》的出臺和編寫背景

作為國際通用的工程建設組織模式，工程總承包模式集設計、采購、施工于一體，有利于落實承包責任、提高工程建設質量和效率、提升投資效益，近年來在國內發展迅速。國家和地方層面陸續出臺了一系列政策，包括2019年底住房和城鄉建設部、國家發改委聯合發布的《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規〔2019〕12號，以下簡稱《工程總承包管理辦法》），以鼓勵和推行工程總承包模式，規范和促進相關市場交易行為。

在2020版《示范文本》出臺之前，住房和城鄉建設部、國家發改委等部委已編制發布了2011版《示范文本》《標準設計施工總承包招標文件》（發改法規〔2011〕3018號）等工程總承包合同范本，并在市場上得到了廣泛應用。然而，隨著我國相關市場的發展和法律法規的更新，以往的范本已不能完全反映我國工程總承包的最新實踐，對其進行更新換代確有必要。新發布的2020版《示范文本》正是在此背景下編制出臺的，筆者也有幸參與了編寫工作。

2020版《示范文本》由合同協議書、通用合同條件和專用合同條件（含附件）三部分組成，共計7萬余字。在編寫初期，恰逢2017版FIDIC合同條件發布，2020版《示范文本》在體例和內容上都對2017版FIDIC合同條件，尤其是發包人和承包人權利義務相對平衡的FIDIC黃皮書所反映的國際工程市場最新實踐進行了吸收借鑒。同時，2020版《示范文本》編寫時在2011版《示范文本》基礎上，參考了《標準設計施工總承包招標文件》《建設工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）等國內示范文本。因此，2020版《示范文本》是將國內工程總承包實踐的現實需求與國際工程實踐的豐富經驗相結合編寫而成。

除此之外，2020版《示范文本》作為2011版《示范文本》的更新版本，反映了我國最新的法規政策和市場實踐。首先，2020版《示范文本》的內容圍繞《建筑法》《工程總承包管理辦法》等基本法規政策規定的工程總承包模式展開，并在此基礎上根據新出臺的《政府投資條例》《保障農民工工資支付條例》等法規政策，調整增加了對建筑工人進行管理、職業健康保護、工資支付的內容，從制度上保障了建筑工人的合法權益；其次，2020版《示范文本》增加了項目采用建筑信息模型（BIM）技術的相關內容，并在專用合同條件中就建筑信息模型的開發、使用、存儲、傳輸、交付及費用等相關內容，預留了雙方可自行約定的空間。

2020版《示范文本》核心亮點內容解讀

體現了設計、采購、施工相融合的理念，同時考慮到各階段工作的特點

《工程總承包管理辦法》第3條規定，工程總承包是指總承包人對工程設計、采購、施工或者設計、施工等階段實行總承包，并對工程質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。從上述規定可以看到，工程總承包模式的核心在于設計、施工、采購各階段的深度融合，并由總承包人以“總包負總責”的一體化組織方式實施，而非各階段工作的簡單拼接。

2011版《示范文本》在體例設置上，采取了將設計、施工、采購、試驗等工程建設實施階段相關工作內容分別作為獨立條款的方式，如分別規定了設計和施工的質量標準、進度計劃、變更范圍等。這種方式便于發包人根據項目實施階段的具體內容和要求，對相關階段的條款內容進行取舍，但也導致了各階段內容割裂分散和重復規定、體系邏輯缺乏整體性的問題。

2020版《示范文本》則采用了更為一體化的體例，體現了工程總承包項目中設計、采購、施工各階段的整體融合。一方面，在質量標準、開工日期、進度計劃、項目經理、變更調價、價款支付等主要內容上，2020版《示范文本》均以整體工程為基礎進行了規定，以明確總承包人對工程的整體責任，便于其對各階段工作進行統籌安排；另一方面，2020版《示范文本》也考慮到了各階段工作的特點，對設計、采購、施工、試驗、竣工、保修等各階段條款的順序和內容進行了梳理調整，并明確了各階段的工作內容和雙方權利義務，使得其更加符合項目實施流程。

明確了發包人要求的定義、內容和相關責任承擔

《發包人要求》是描述工程目的、范圍、功能、技術要求等內容的核心文件，也是確定工程總承包范圍和合同履行要求的重要依據。《發包人要求》是否完整、準確、合理，直接影響發包人能否獲得滿足其合同目的工程成果。同時，由于《發包人要求》的內容較多且地位重要，一般會作為獨立的合同組成文件明確列出。

2011版《示范文本》并未將發包人要求作為單獨的合同文件組成部分，而是分散在合同協議書、合同專用條款、合同通用條款、招投標文件、資料和圖紙等各類合同文件之中。除此之外，2011版《示范文本》對于發包人要求出現錯誤應如何處理和承擔責任也未進行明確系統的約定。

2020版《示范文本》則將發包人要求明確定義為“列明工程的目的、范圍、設計與其他技術標準和要求”的名為“發包人要求”的文件，以區別于合同簽訂和履行過程中發包人提出的其他要求。同時，2020版《示范文本》將“發包人要求”列為合同文件組成部分“專用合同條件”的附件1，其效力優先于“通用合同條件”和“承包人建議書”，并就其內容和編制要求提出了指導性意見。最后，2020版《示范文本》就“發包人要求”存在錯誤的歸責進行了規定，要求發包人承擔因此導致的承包人費用、工期和利潤損失，但承包人有義務就發現的錯誤及時書面通知發包人。

引入了“工程師”概念，并明確其管理職權

工程總承包模式中發包人在專業知識、項目經驗、項目控制程度上，通常與總承包人存在較大差距，往往需要聘請專業的咨詢機構協助其進行發包和管理。同時，目前國家正在推行全過程工程咨詢模式，并鼓勵在政府投資工程等項目中采用工程總承包和全過程工程咨詢。因此實踐中，發包人聘請咨詢機構乃至全過程工程咨詢單位代表其對工程總承包項目進行管理的情形日漸普遍。

2011版《示范文本》中僅提到了監理人的概念，但其職權和工作范圍較為有限，主要為傳統施工監理所涉及的質量檢查驗收、現場安全管理、下達變更指令等，在較為核心的合同管理、變更管理、價款管理、索賠管理中都幾乎沒有涉及到監理人，而是主要由總承包人與發包人直接進行溝通。

2020版《示范文本》結合國家推行的全過程工程咨詢政策，借鑒FIDIC黃皮書引入了“工程師”的概念取代“監理人”，并在內容上進行了調整，以更為貼合我國的工程管理實踐。2020版《示范文本》中的“工程師”從定義來看，既包括監理人，也包括發包人聘請的項目管理、造價咨詢、招投標代理等其他咨詢機構，以及負責統籌管理的全過程工程咨詢單位。同時，2020版《示范文本》在第3.3款[工程師]、第3.5款[指示]、第3.6款[商定或確定]等條款中，規定了工程師的配套制度，賦予了工程師進行合同管理、設計管理、造價管理、質量管理、商定確定等職權，使其在合同管理中發揮更大的作用。最后，考慮到國內項目中發包人往往更為深入地參與項目管理，規定了對于發包人未委托工程師管理的特定事項，其職責自動由發包人行使。

雙方風險和責任分擔更為平衡對等

目前，我國建設工程市場屬于“買方市場”，發包人處于強勢地位，通常會要求承包人承擔工程實施的大部分風險和責任，而在工程總承包項目中承包人承擔的風險和責任將進一步增加。風險和責任分擔的不平衡，一方面損害了承包人的利益，不利于市場的健康可持續發展；另一方面也可能導致項目爭議和事故頻發，發包人的合同目的無法實現。

我國之前發布的工程總承包合同范本在條款設置上總體較為平衡對等，但在某些方面仍存在約定不夠具體或對承包人保護不夠的情況。其中，《標準設計施工總承包招標文件》參照FIDIC黃皮書和銀皮書，按照風險劃分的不同設置了AB條款，供當事人根據自己工程項目的特點進行選擇。但實踐中，發包人作為招標人往往選擇對己方風險更小的B條款，較為平衡的A條款則得不到使用。

2020版《示范文本》在起草初期，也考慮了設置兩個范本，以對應不同的發承包模式以及風險和責任分配，但最終僅保留了較為平衡對等的范本。一方面，2020版《示范文本》借鑒了FIDIC黃皮書，在保密、保障、索賠、合同解除、提前預警、知識產權、設計責任等方面都設置了雙方對等的條款，并在安全生產責任、工程的照管責任等方面增加了雙方存在混合責任時的處理原則，盡可能平衡分配雙方的風險和責任；另一方面，2020版《示范文本》根據《工程總承包管理辦法》第15條關于風險分擔的規定，明確了發包人應承擔的價格波動、法律變更、不可預見的地質條件、不可抗力等主要風險，以及承包人有權進行合同價格調整的情形。最后，2020版《示范文本》在第1.13款[責任限制]首次引入了責任限制條款，規定承包人對發包人的賠償責任原則上不應超過簽約合同價，以進一步合理平衡雙方可預見的風險范圍。

對聯合體和分包的相關條款進行完善和細化

鑒于我國工程總承包市場仍在發展之中，很多企業僅持有設計或施工的單一資質，目前以聯合體或分包形式開展工程總承包的情況較為普遍。《工程總承包管理辦法》要求總承包人需具有設計和施工“雙資質”的規定出臺后，市場上組成聯合體承接工程的情形又進一步增多。

2011版《示范文本》中對聯合體進行了定義，并規定聯合體各方向發包人承擔連帶責任，但并未就聯合體的具體權利義務設定條款。分包條款則規定承包人和分包人應就分包工作向發包人承擔連帶責任，但承包人只能對專用條款約定的工作事項進行分包，否則需要經發包人同意，同時未經承包人同意，發包人不得對分包人進行支付。

2020版《示范文本》專門設置了“聯合體”條款，并進一步規定總承包人應在專用合同條件中明確聯合體各成員的分工、費用收取、發票開具等事項，同時聯合體協議經發包人確認后應作為合同附件。在履行合同過程中，未經發包人同意，不得變更聯合體成員和其負責的工作范圍，也不得修改聯合體協議中與合同履行相關的內容。而在分包方面，則進一步考慮到在“雙資質”要求下，總承包人不得將主體部分對外分包，因此，規定分包應按照專用合同條件的約定或經發包人同意后方可進行，但發包人逾期未提出意見的，承包人有權自行對外分包。同時，承包人應當對分包人進行必要的協調與管理，包括進行現場實名制管理等。

完善多級爭議解決機制，鼓勵雙方友好高效解決爭議

工程總承包項目體量大、時間長、工期緊、人材機投入大，并且由于發包階段較早，工程細節尚未確定，在項目實施過程中經常會發生爭議。如雙方在爭議初期就進入對立局勢，勢必會對項目實施產生較大影響，甚至導致項目停工，造成“雙輸”局面。因此，在合同中合理設置多級爭議解決機制，鼓勵雙方友好高效地解決爭議，減少上升為訴訟或仲裁的可能，將對項目的順利實施具有重要作用。

2011版《示范文本》中的爭議解決方式包括雙方友好協商、提請有關單位調解、進行仲裁或訴訟。盡管其中設置了多級爭議解決機制，但內容非常簡短，并且前置的協商和調解程序，本質上還是取決于雙方能否達成一致，在缺乏第三方有力介入的情況下，仍然較難高效地解決爭議。

2020版《示范文本》借鑒2017版FIDIC合同等國際工程最新實踐經驗，就多級爭議解決機制進行了完善和補充。一方面，2020版《示范文本》在第3.7款[會 議]和 第8.6款[提 前 預 警]中規定，任何一方可請求就工程的實施安排召開會議，并應將可能產生不利影響的情形盡快通知對方，以確保雙方及時得知和著手解決潛在爭議；另一方面，2020版《示范文本》在第3.6款[商定或確定]詳細規定了工程師的商定或確定程序，使得雙方就特定事項出現潛在爭議時，工程師可以及時介入協調雙方達成一致或就爭議事項暫時作出確定。最后，2020版《示范文本》在第20.3款[爭議評審]中設置了將爭議提交專家進行爭議評審的解決機制，使得遇到爭議時可由專家及時協助雙方進行非正式討論并給出意見或建議，直至最終作出有約束力的爭議評審決定。但與此同時，2020版《示范文本》也充分尊重當事人的意思自治，規定由雙方選擇是否采取爭議評審機制，并可自行約定該機制的程序、專家組成定、費用承擔、評審結果約束力等事項。

2020版《示范文本》對企業開展工程總承包業務的影響

2020版《示范文本》的適用要求

2020版《示范文本》在說明部分明確：其適用于房建和市政項目的工程總承包承發包活動，并且為推薦使用的非強制性使用文本。因此，工程總承包項目是否使用2020版《示范文本》主要取決于當事人的選擇。但需要注意的是，當事人在選擇使用的合同范本時，還需考慮相關法規、規范和實踐要求以及特定項目的情況。

首先，需考慮工程總承包項目是否屬于依法必須進行招標的項目，以及所涉及的行業類型。根據《招標投標法實施條例》第15條以及《關于印發簡明標準施工招標文件和標準設計施工總承包招標文件的通知》（發改法規〔2011〕3018號）的規定，對于依法必須進行招標的設計施工一體化的總承包項目，實踐中除房建和市政行業的項目可使用2020版《示范文本》外，其他行業的項目需使用《標準設計施工總承包招標文件》所附的“通用合同條款”，并且除“通用合同條款”明確規定可以作出不同約定外，補充和細化的內容不得與其相抵觸。

其次，需考慮工程總承包項目招標和簽訂合同的時點。根據《住房和城鄉建設部、國家市場監管總局關于印發建設項目工程總承包合同（示范文本）的通知》（建市〔2020〕96號），2020版《示范文本》自2021年1月1日起執行，原2011版《示范文本》同時廢止。因此，實踐中對于依法必須進行招標的房建和市政基礎設施項目，在2021年1月1日之后已多開始使用2020版《示范文本》進行招標。但需要注意的是，這并不代表2011版《示范文本》將被禁止使用。根據兩版《示范文本》的說明部分，其均屬于非強制性使用文本。因此，在2021年1月1日之后，除非項目使用的合同范本受到法規或主管部門的強制性要求限制，當事人仍可選擇使用2011版《示范文本》，乃至其他類型或自行編制的合同文本。

最后，需考慮特定工程總承包項目的特點和需求。2020版《示范文本》適用于房建和市政基礎設施項目的工程總承包，總承包人需要至少完成設計和施工兩階段的工作，其計價方式為固定總價，并且對雙方的合同管理能力提出更高的要求。因此，當事人需考慮項目行業類型、計價模式、自身經驗能力等是否適合使用2020版《示范文本》，而不能僅僅因為是新出臺的范本就盲目地使用。在一些情況下，之前的范本可能由于市場主體更為熟悉、更貼合雙方管理體系、已有適合項目需求的個性化模板等原因，反而更加適用于項目。而即使確定使用2020版《示范文本》，當事人也需結合項目的特點及具體情況，通過雙方的談判、協商，對其內容進一步細化完善后，才可用于簽約履行。

2020版《示范文本》對合同管理提出的新要求

2020版與2011版《示范文本》相比，在內容上進行了大幅增加和細化，其中很大一部分涉及合同管理要求和程序，如對進度計劃和報告的要求更加明確、引入工程師進行項目管理、對溝通和通知進行詳細規定、新設不遵守會觸發“視為”規定的程序和節點等。這些變化使得合同適用性和操作性更強、履行透明度更高、更具有可預見性，但同時也增加了合同管理的負擔和相關費用，對發承包雙方的合同管理能力提出了新的挑戰。為應對這一挑戰，發承包雙方均需加強對2020版《示范文本》以及其中所反映的合同管理要求和理念的學習，并將其納入管理體系中，切實完善和提升自身的履約管理水平。

在合同管理機制上，對發包人來說，需特別注意2020版《示范文本》引入了以工程師為中心的專家管理體系，因此聘請專業稱職的咨詢機構是進行有效合同管理的基礎。同時，還需注意對發包人代表、工程師和其他咨詢機構的權限進行合理劃分，避免出現權限過大、不足或沖突的情形。對總承包人來說，需特別注意2020版《示范文本》對項目經理、承包人和分包人的資質和管理要求，確保人員的專業性和穩定性，實現設計、采購、施工各階段的融合。

在合同管理范圍上，需特別注意工程總承包項目包含多個階段并要求總承包人一體化實施負責的特點。因此，合同管理應覆蓋從招投標到項目運營的工程項目全過程，而不能僅僅注重于項目施工階段。這同時也要求雙方注意全過程證據管理，包括對工程變更簽證和索賠的基礎證據資料管理，避免逾期失權，并為日后解決糾紛和認定相關責任留下參考依據。

2020版《示范文本》上下游合同體系的整體構建

工程總承包項目往往涉及合同體系復雜、合同數量眾多。除發承包雙方之間的工程總承包合同外，還可能涉及發包人和咨詢機構之間的工程咨詢合同、總承包人聯合體成員間的聯合體協議、總承包人和分供方之間的分包合同和采購合同等。如果這些合同之間缺乏銜接和統籌，就可能出現權利義務的割裂，帶來預料之外的損失。因此，完整的合同管理體系不僅包括對工程總承包合同的管理，還需要統籌考慮上下游合同體系的整體構建。

目前，2020版《示范文本》并未出臺配套的聯合體協議、分包合同、采購合同等范本，這也可能給企業使用2020版《示范文本》帶來一定挑戰。建議企業可以根據業務經營的具體需求，圍繞2020版《示范文本》，從自身角度完善或起草相關合同標準模板以及指導使用的配套說明。我們目前也已開始為一些企業，包括發包人、建筑企業和設計主導的全產業鏈集成服務商提供相關服務，協助其構建相應的合同模板體系、完善合同管理體系。