國土空間規劃背景下的“城市總體規劃”反思

孔鳳玲

（山西省陽泉市郊區自然資源局，山西陽泉 045000）

0 引言

在生態文明建設的時代背景下，“生態優先，節約優先，高質量發展”是國土空間規劃的主旋律。地下空間作為重要的國土空間資源，在集約、節約利用土地，構建高效便捷的緊湊型城市方面具有重要的作用。目前，國家層面尚未確立與國土空間規劃體系相銜接的地下空間規劃體系。

1 我國國土空間規劃提出的背景淵源

我國開展國土空間規劃的構建是由兩個方面提出：①為了實現“一張圖”管控多種規劃的矛盾問題；②為了由于生態文明建設的提出而進一步管控國土問題。我國以前實行的空間規劃包括住建部門主導的城鄉規劃、國土部門主導的土地利用規劃和發改委主導的主體功能區規劃三大空間規劃類型。但三大規劃之間沖突矛盾較多，其中土地利用總體規劃和城市總體規劃之間關于建設用地指標的沖突矛盾尤為突出，因此出現了大量規劃需要調整的問題，不僅減弱了規劃在頂層設計的權威性，而且對實際實施落地帶來巨大的影響。只有國土空間規劃的統一搭建，才能從問題的源頭解決多種規劃帶來的矛盾。隨著生態文明戰略逐步上升為國家戰略，因生態要素保護帶來的國土全要素管控訴求日益強烈。2015 年國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，在強調對山水田林湖草的生態保護的同時，明確提出構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，編制統一的空間規劃。至此，我國的國土空間規劃拉開序幕。空間規劃體系的要求及任務要考慮到對現有規劃體系的合理承襲，不能全盤推翻。由于空間規劃體系涉及利益群體眾多，工作繁雜，在新時代背景下應該大膽改革創新；保證規劃體系的合理性、可操作性，充分結合我國國情制度，探索適合國家發展的空間規劃體系。

2 國土空間規劃背景下的城市總體規劃存在的問題分析

2.1 藝術創作屬性導致其成果缺乏統一標準

傳統的城鄉規劃以及正在編制的國土空間總體規劃，都已經形成了比較完善的成果編制標準，而較大的靈活性和創造性是城市設計區別于城鄉規劃的一大特征，也導致其成果缺乏統一的格式規范，其衡量標準諸如舒適、美觀、宜人等，缺乏易度量、可操作的管控要素。

2.2 技術文件和公告政策不相符合

在國土空間規劃背景下的城市總體規劃，一些城市的國家政策很難落實到位，城市總體規劃保證不了國家政策的有效落實，就會影響城市總體規劃的整體水平。從目前的城市總體規劃發展情況來看，城市總體規劃的工作內容主要包括：①空間研究；②技術規劃；③設計方案。基于這三點，我們國家、政府對于城市總體規劃的發展提出了更高的要求。但是實際上，在城市總體規劃的設計過程中，很多技術文件和政府的公告政策不一致，就很容易導致在城市總體規劃的實施過程中和國家空間規劃的目標不一致。

2.3 缺乏完善的審批和實施機制

2017 年實施的《城市設計管理辦法》提出“總體城市設計可與總體規劃一同報批”，但并非強制性規定，其審批程序的規范性和嚴肅性不及總體規劃，導致在規劃管理和實施中很難全面貫徹和把握總體城市設計的意圖，進而難以有效指導下層次的規劃設計和工程項目建設，在程序、體制和實施監測上缺乏持續保障成為城市設計實施效果不佳的主要原因。

2.4 政府總體規劃工作比較復雜

在國土空間規劃的背景下，城市總體規劃建設所涉及的專業知識較多，因此，相關的城市總體規劃工作人員，在進行設計城市總體規劃的過程中，一定綜合考慮多方面的因素，主要包括：城市的環境、生態文明建設、基礎設施需求，以及廣大人民群眾的物質需求等。因為城市總體規劃的涉及的工作內容比較煩瑣，程序也比較麻煩，所以就需要城市總體規劃的工作人員能夠在城市的實際發展狀況的基礎上，科學、合理地進行設計城市總體規劃。比如對城市前期的現有配置的研究、對城市中期空間的規劃研究，以及城市后期總體規劃的實施研究。基于目前城市總體規劃的發展現狀來看，政府部門對城市總體規劃的管理理念有待改善，存在浪費人力、物力的情況，而且城市的總體規劃比重比較大，土地的歸屬信息和城市總體規劃的布局也不能進一步具體落到實處，從而就會影響城市總體規劃的總體效果。

2.5 “可能性”缺失，總體規劃定位“過準”

長期以來規劃界對總體規劃“可能性”認識不足，普遍認為規劃決定著城市物質形態的構成和發展空間的供給，只要規劃得當，城市應該按照規劃的意圖發展。然而，規劃對應的空間系統是一個復雜的系統，充滿了各種隨機因素的擾動，其不確定性特征明顯，規劃師根本沒有辦法進行精確預測，尤其在市場經濟條件下，面對城市發展中的不確定因素和城市建設主體日趨多元化的趨勢，很難準確無誤地對城市的發展做出具體的布局安排，更不可能一廂情愿地完全按照這種預定的布局方案加以實施。對市場變化考慮不周，造成規劃師在規劃過程中缺少了對城市未來發展“可能性”的預設，使總體規劃的定位過于“準確”和細致。

3 新時代國土空間規劃體系下的解決策略分析

3.1 提高城市總體規劃工作人員的專業素養

在國土空間規劃背景下的城市總體規劃建設過程中，城市總體規劃的工作人員作為整體環節的施工者，能夠直接影響城市總體規劃的發展建設。因此，我們國家應該大力提高城市總體規劃工作人員的專業構成、專業素質、業務能力、自身文化知識水平以及綜合的素養。行業主管部門及城市總體規劃承擔單位要不定期地對城市總體規劃的工作人員開展培訓，提升城市總體規劃的工作人員的設計理念，通過開拓設計人員的思維模式，才能在城市總體規劃的總體布局中擴大自身的影響力，也能進一步讓城市的發展理念和城市的實際功能進一步交融，進一步提高城市總體規劃的質量。

3.2 探索規劃留白機制

規劃留白不僅僅是空間上的落地布局，更是對國土空間規劃的政策機制設計。新冠肺炎疫情讓我們意識到，城市在應對巨大的不確定性時要提前準備，這樣可以隨時轉換城市功能。2003 年SARS 時期，北京修建了小湯山醫療基地，后來上海在青山區也建了一個公共衛生應急中心，并且預留了大量的土地，在本次新冠肺炎疫情防控中，這些預留點也被及時啟用。由此可見，規劃留白大大增加了城市對未來的彈性適應。通過“定空間、不定用途”的留白、“定空間、不定時序”的留白、“定指標、不定空間”的留白，為城市未來發展留出空間，引導城市“韌性”發展。

3.3 明晰中央政府和地方政府的事權

如今，我國的行政管理制度還是中央政府進行約束地方政府，地方政府作為城市總體規劃的主要運營人員，在城市總體規劃的設計過程中，必須要調動地方政府的工作熱情，借助地方政府的手段來強調城市總體規劃建設過程中的空間層面的重要性，地方政府在城市總體規劃建設過程中占有主導地位。除此之外，在城市總體規劃建設過程中，地方政府能夠給予一定的財政資金幫助，因此一定要保證地方政府的宏觀調控手段，明晰中央政府和地方政府二者之間的關系，從而進一步提升城市發展的總體質量。

3.4 協調政府和市場之間的利益

在國土空間規劃的背景下，城市的總體規劃建設應該要進一步合理、優化經濟資源的分配管理，加強政府各個部門之間的溝通和交流，明確政府的責任和權力，建立一套行之有效的城市總體規劃管理制度，讓每一個工作人員能夠在社會主義市場經濟體制的條件下做好自身的工作，進一步實現城市總體規劃建設的發展目標。城市總體規劃的工作人員要不斷收集廣大人民群眾的想法和意見，通過廣泛聽取大眾對于城市總體規劃的建議，在建設城市總體規劃的過程中才能設計出符合大眾需求的規劃方案，為城市創造出更大的社會效益以及經濟效益。城市總體規劃不能脫離市場和政府的幫助，例如北京城市總體規劃就是借助各個部門之間的密切合作、聯系，從而體現政府的發展理念，進一步實現城市的國土空間合理布局和規劃。在國土空間規劃背景下的北京城市總體規劃，通過導入市場競爭中的公平、公正、公開的原則，以此發揮城市總體規劃的最大化價值。

3.5 統一用地分類標準

國土空間規劃涉及各專業規劃標準不一致，基礎數據統計口徑有矛盾。土地利用分類和城鄉規劃分類整體的定義基本一致，但是在實際工作中兩套分類體系并不是完全對等關系，例如，土地利用分類中的公共管理與公共服務用地，和城鄉規劃中的公共管理與公共服務設施用地、公用設施用地以及綠地與廣場用地均存在對應關系。再如土地利用分類和林業用地分類中，林地的定義不同。因此需建立一個覆蓋全域、統一體系、內容全面的國土空間規劃用地分類標準，為國土空間規劃的編制提供基礎。

4 結語

通過發揮國土空間規劃的綜合性、引領性，以及協同性，實現城市資源有效、合理地分配，進一步促使城市的可持續發展。城市總體規劃應該要保持理念的先進性，堅持以人民為本的基本路線，大力弘揚人文主義精神，因地制宜地指導城市發展建設。在國土空間規劃的背景下，采用科學合理的規劃方法，更好地服務城市。