關于省級國土空間規劃建立的思考

管懷重

（安徽省第四測繪院，安徽 合肥 230031）

0 引言

國土空間規劃是國家一定時期內對國土空間做出的總體部署安排，組織編制國土空間規劃和相關專項規劃并監督實施是黨和國家機構改革方案中關于自然資源主管部門賦予的主要職責。

1 我國空間規劃體系的現狀

改革開放以來，我國的空間規劃主要有主體功能區規劃、城鄉總體規劃、環境保護規劃、土地利用規劃等。這些不同種類的空間規劃平行交叉、各有側重，它們在改革開放與社會主義現代化建設中，在各自管理的領域內貫徹規劃先行、依規發展方針中發揮了積極的管控作用。但也出現了規劃類型過多、缺乏統籌，規劃內容重疊、控制線沖突打架，規劃內容也常因地方政府官員更迭得不到遵守而隨意更改，新官不理舊賬使得規劃成為擺設等問題。這些問題的本質是各個部門制定的規劃技術標準不統一、自成體系，具體表現在所使用的數據標準不一致、不能共享，支撐的信息平臺不一致、用地指標統計口徑與范圍存在差異。主體功能區規劃的基礎數據來源是發展與改革部門的統計數據，城鄉總體規劃的基礎數據來源于建設發展部門的統計數據，環境保護規劃的基礎數據來源于環保、國土、農林、水利、城建等部門的統計數據，土地利用規劃的基本數據來源于土地管理部門的國土調查數據庫數據，各個規劃目標也是側重于各自部門的關注點。此外不同規劃體系之間橫向不對接，表現為規劃邊界過多、太雜、空間太亂；同一規劃體系內部縱向也不銜接，存在規劃圈內有邊界、缺政策，規劃圈外無邊界、無法律的狀況。

2 新時代國土空間規劃體系的特點

（1）國家戰略傳導：新時期的國土空間規劃體系是為保障國家重大戰略實施而作出的安排，是落實黨中央、國務院關于自然資源工作的決策部署。

（2）基礎協調性：新時代國土空間規劃在國家發展規劃中起著基礎性作用，在國家發展規劃中關于國土空間需求上要考慮綜合平衡和統籌協調。

（3）綜合唯一性：新時代國土空間之外不另設其他空間規劃，“多規合一”，這種綜合唯一性的規劃體系能保證解決原有空間規劃存在的重疊問題。

（4）約束性：新的國土空間規劃體系是關于國土空間部署和安排的總綱，上層級規劃的內容與規定不僅對同級相關專項規劃，還對下層級規劃的編制起著約束作用。

國家自上而下按照“同級政府、同級權限、同級規劃”的原則，建立了包含國、省、市、縣、鄉五級國土空間規劃的國家國土空間規劃體系，編制五級規劃本著誰組織編制誰負責實施，注重操作性。上級規劃是編制同級專項規劃和下級規劃的基本依據，下級規劃編制重點是對上級規劃要求的細化落實和具體安排，按照總體規劃與詳細規劃、相關專項規劃之間的“總─分關系”，下級規劃編制還應納入上級國土空間總體規劃。

省級國土空間規劃在新時代國土空間規劃體系中發揮承上啟下，統籌協調作用。省級國土空間規劃以省域內國土空間格局為指引，統籌市縣國土空間開發保護需求，實現發展的持續性和空間利用的合理性。通過分區傳導、底線管控、控制指標、名錄管理、政策要求對市縣級規劃編制提出指導約束要求，這些要求下級規劃不得突破。省級國土空間規劃指導約束專項規劃，要綜合統籌相關專項規劃的空間需求，協調各專項規劃空間安排。

3 省級國土空間規劃編制的思路

省級國土空間規劃編制由省級自然資源主管部門會同相關部門開展具體編制工作。編制程序包括準備工作、專題研究、規劃編制、規劃多方案論證、規劃公示、成果報批、規劃公告等。規劃成果論證完善后經同級人大常委會審批后報國務院審批，規劃經批準后，應在一個月內向社會公告。

3.1 省級國土空間規劃編制原則

（1）推動形成綠色發展方式和生活方式。解決好人與自然和諧共生，踐行綠水青山蘊含的生態產品價值就是金山銀山發展理念，優化國土空間開發布局，通過生活方式綠色革命，倒逼生產方式綠色轉型，建設美麗中國。

（2）堅持以人民為中心。一切發展為人民，改善人居環境，提升國土空間品質，促進生產、生活、生態三大國土空間相協調，實現高質量發展。

（3）推動區域協調融合發展。落實國家區域協調發展戰略，解決國土空間需求矛盾，加強陸海統籌，促進城鄉融合，形成開發有序的國土空間發展格局。

（4）體現特色發展。立足省域實際，因地制宜，尊重客觀規律，體現地方特色，走合理分工、優化發展的路子。

（5）實現共享共治發展。編制規劃要加強社會協同和參與，聽取公眾意見，發揮專家作用，凝聚社會共識，實現共享共治。

3.2 省級國土空間規劃編制基礎準備

（1）數據基礎。以三調成果數據為基礎數據，以遙感影像、基礎測繪和自然資源調查監測成果數據和資料為補充，收集整理與國土空間規劃編制相關的專業數據和資料，利用大數據等手段分析收集的相關數據。

（2）政策理論準備。梳理主體功能區、區域協調發展等國家重大戰略以及省級黨委政府確定的本省發展戰略要求，明確它們對國土空間的具體要求，將這些戰略作為編制省級國土空間規劃的重要依據。

（3）研究風險評估。基于“雙重評價”（資源環境承載能力與土地空間開發適宜性）研究，識別省域內生態功能極其重要和極其脆弱區域，提出農業生產、城鎮發展的承載規模和適宜空間。研判國土空間開發利用需求，識別在生態保護、自然資源、自然災害、國土安全方面可能面臨的風險。

3.3 省級國土空間規劃編制內容

（1）目標戰略。結合省域實際，明確省級國土空間發展的總體地位，確定國土空間開發保護目標，制定省級國土空間開發保護戰略，推動形成主體功能約束有效、科學適度有序的國土空間布局體系。

（2）開發保護格局。落實國家確定的國家級主體功能區，完善和細化省級主體功能區。明確省域內生態屏障、生態廊道和生態系統保護格局，優先保護以自然保護地體系為主的生態空間。嚴格保護耕地和永久基本農田保護區，優化農業生產結構和農業空間布局，優化鄉村空間布局。依據國家確定的建設用地規模，結合主體功能定位，確定省域內城鎮體系的等級和規模結構、職能分工，創建大、中、小城市和小城鎮協調發展的城市空間格局。將省級生態保護紅線、永久性基本農田紅線和城市發展紅線劃定為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可跨越的三條紅線，將這三條空間管控邊界成果在市縣鄉級國土空間規劃中落地，解決歷史遺留問題，協調解決劃定矛盾。

（3）資源的保護與利用。山水林田湖草是一個生命共同體，統籌協調這些自然資源的保護和利用，確定自然資源利用上線和環境質量安全底線，統籌地上地下空間，以及其他對省域發展產生重要影響的資源開發利用。落實國家文化發展戰略，系統建立歷史文化保護體系，構建歷史文化與自然景觀資源網絡，統一納入省級國土空間規劃，制定區域整體保護措施，延續歷史文脈。

（4）生態修復與國土綜合整治。落實國家確定的生態修復和國土綜合整治的重點區域、重大工程，以國土空間開發保護格局為依據，以生態單元作為修復和整治范圍，提出省域內修復和整治目標、重點區域、重大工程。

（5）區域協調。做好與相鄰省份規劃編制內容方面協商對接，確保省際協調，同時規劃編制也要明確省域內重點地區的引導方向和協調機制，優化空間布局結構，促進經濟發展區域協調。

4 保障省級國土空間規劃實施的政策措施

省級國土空間規劃要落地、實施，真正起到管控作用，需要采取以下幾個方面政策措施來保障。

（1）健全配套政策機制。要完善細化主體功能區配套政策和制度安排，加強相關制度保障與制度建設，制定和出臺本省的國土空間規劃條例、生態保護紅線管理條例、永久基本農田管理條例、城鎮開發邊界管理條例、環境督察改革方案、離任審計與離任考核機制等相關法規、條例和規章來保障規劃的實施。

（2）構建國土空間規劃的基礎“一張底圖”。在持續更新本省自然資源調查監測數據基礎上，匯總本省各市縣土地調查數據、基礎地理信息數據、現狀數據、規劃數據納入到省級國土空間基礎信息平臺，形成區域資源一張底圖，為省級國土空間總體規劃編制和管理提供了基礎底數依據。

（3）建立規劃實施評估和提出改進制度。省級國土空間規劃實施所涉及的相關部門要定期評估省級國土空間規劃執行情況，監測各市縣對省級國土空間規劃的落實情況，動態評估規劃實施情況，分析梳理規劃實施中存在的矛盾，提出規劃改進的建議及措施。

（4）制定規劃實施近期目標。結合省級國土空間規劃中確定的重點任務、緊迫任務，明確近期規劃安排，確定約束性和預期性指標，分解下達至市縣規劃。明確推進措施，保障編制的規劃能落地管用。

5 結語

建立國土空間規劃體系并監督實施，是黨中央全面深化改革的重要舉措，落實生態文明建設總體要求而構建的新的體制機制。我們要緊緊把握時代潮流和時代需求，在省級國土空間規劃編制過程中，要充分運用大數據云平臺、云計算、區塊鏈、人工智能等新技術，構建可感知、善管控、自適應的智慧規劃。此外規劃方案從編制到審批全流程，都要注重公眾參與和社會協調，規劃方案啟動階段，要深入了解社會各界的意見和需求。規劃方案論證階段，中間成果要征求有關方面意見。規劃成果報批前應征求求社會各方意見，保證各階段公眾參與的廣泛性、代表性、實效性，將共謀、共建、共享、共治貫穿規劃工作全過程，確保編制的規劃實用、管用、好用。