國土空間規劃背景下城鎮低效用地識別探究

謝仁武

（四川奧地建筑設計有限公司，四川 成都 610041）

0 引言

城市發展建設離不開土地資源，但是在城市不斷擴張背景下，各種低效用地規模不斷擴張，如果沒有對這些低效用地合理開發利用，不僅引發大量的土地資源浪費，而且也會限制城市全面發展。基于我國目前城鎮的發展情況，城鎮的低效土地使用規模越來越大，影響城市的發展，也無法滿足人民的生活水平需求。圍繞發展目標和指標，規劃主要從優化國土空間布局、加強自然資源保護和利用、加強自然資源資產管理、塑造城市特色、優化營商環境，因此，需在國土空間規劃的基礎上，利用土地的管控，進行有效地利用和再開發，探索城鎮土地使用的結構優化，加強城鎮低效率土地的再開發。

1 城鎮低效用地概念界定

對于當前城鎮低效用地概念進行界定，可以從三個主要方面對其進行正確理解：首先，從當前土地的綜合利用發展現狀上分析來看，城鎮化中低效率的用地主要是當前城鎮化中存量的基礎建設工程用地。可以從三個方面進行理解：首先，從土地的應用現狀而言，城鎮低效用地已經成為城鎮存量的主要構建用地。其次，從我國城鎮歷史低效文化用地分類認定內容來看，主要內容包括不完全符合國家相關土地政策規定要求的文化產業發展用地、布局散亂且基礎設施落后的三舊工業用地，以及不完全符合城鎮土地不可利用資源總體規劃已確定為文化建設項目用地的城鎮歷史以及遺留文化建設項目用地。

2 城鎮低效土地整治的必要性

2.1 土地開發強度接近極限

自改革開放以來，我國經濟發展水平得到質的飛躍，同時大量的土地資源被占用，全國城鄉建設用地占國土面積的三成，已經接近生態承受范圍的極限，并且城鎮化發展以及工業化進程的不斷推進，造成了農業用地和生態空間不斷被占用，這樣我國的后備國土資源就越來越緊張了。

2.2 土地供需矛盾加劇

目前我國各地城市發展正處于城鎮化、信息化高度推進的過程，土地資源的需求也是非常旺盛，按照國民經濟總值的漲幅發展，每年需要用于建設的土地占全國用地的三成左右，而這一新增土地需求量還在逐年的增加，這就加大了各地之間土地供求關系的緊張，將城鎮低效土地進行整理和再開發是保證我國土地建設的重要方式。

2.3 土地平衡難度加大

城鎮化的發展需要對土地進行整體開發、復墾以及整治幾個方面，目前我國農業用地建設在逐年減少，而新的耕地更是幾乎為零，在沿海地區，很多的灘涂都被圍墾造地了，而經過幾十年的發展，這些用地的面積也在逐年縮減，這就進一步加大了土地平衡的難度。

2.4 土地利用效率低下

目前各地中小企業比較多，而且大部分都是以服裝、紡織、化工等傳統的產業為主，其產業層次過低，生產方式比較粗放，不僅土地的利用效率不高，對環境的保護也是有害無利的。

3 城鎮低效土地評價

根據我國國土空間的方針政策，對城鎮的低效土地進行評估，分析城鎮建設的承載能力，區別城鎮建設的可改造區域。對于低效土地的評價主要分為兩方面：資源環境承載力的評價和開發的適宜性評價。首先，對地方現有人口、經濟、發展階段、生活水平、教育水平等進行調研；其次，根據地方的現有發展情況，預測未來城鎮的規模，評估出地方建設用地規模和它的承載能力；最后，將現有土地的使用狀況和它應當能夠實現的建設情況進行對比，從而得出該地方需要整治的低效土地情況，以及如何改造才能實現土地資源的最優化利用，并能符合當前國情發展情況下，實現最有效、最可持續發展的城鎮活動建設方案。

4 城鎮低效用地再開發原則

4.1 公平與效率兼顧的基本原則

在實現城鎮低效用地再開發的過程中，相關人員務必要在確保公平的基礎之上，有效地提高效率。這是由于城鎮低效用地在通過再開發之后，其土地經濟價值獲得了有效的上升，只有如此方可有效地將增值收益合理地進行分配，才可以讓參與主體實現高效再開發，大幅提升城鎮低效用地的使用效率。

4.2 公眾參與的基本原則

調動廣泛的大眾進行參與能夠有效地調動市場資金開始再開發，進而緩解傳統政府主導的再開發工作給政府所招致的財政壓力。具體能夠呈現在進一步增強公眾參與觀念，通過市場激勵機制，實現政府、企業以及原土地使用權人一同參與并繼續開發。

4.3 因地制宜的基本原則

因地制宜原則就是指在進一步開發城鎮低效用地再開發期間，依據各個區域以及各個再開發主體，明晰參與主體間的聯系，從而做到土地高效利用。考慮到各區域經濟發展水平具有差異性，此時城鎮低效用地的土地用途和開發期間參與主體也具有很大差異性，如此一來就要實現因地制宜。

5 城鎮低效用地再開發利用方式

5.1 用途改變型

為了有效實現國有土地的最佳綜合利用，土地使用性質可能會發生改變，同時土地上層建筑物結構功能也會隨之改變。但也存在建筑物功能不跟隨土地性質改變的方式。

5.2 保護改造型

該種方式主要是以一種長期維護的管理方法用來進行國有土地的再綜合開發利用。這種方式主要是廣泛指在確定土地所有產權歸屬關系、土地所有使用主體性質、建筑功能與既有主體建筑結構均不可能發生重大改變的特殊情況下，通過土地改善其公共基礎配套設施、公共服務配套設施、消防設施、周圍環境或者對土地既有主體建筑結構進行后期節能環保改造的一種建筑方式。

5.3 拆除重建型

為了有效避免大量強拆大造重建造成新的土地資源大量浪費，只有在通過以上兩種方式難以有效率地改善利用城鎮土地低效建設用地時，可以考慮通過拆除土地重建的再綜合開發方式提高城鎮土地的綜合利用效率。這種重建方式目的是泛指把城市原有使用土地上的原有建筑物全部拆除，按照城市規劃局的要求進行規劃開發。

6 城市低效用地再開發的主要規劃措施

6.1 充分發揮頂層設計功能

當前城市的低效用地數量不斷增多，這樣引起的矛盾沖突也十分顯著，政府必須要通過頂層設計的角度進行分析，加強對試點區域合理選擇，積極探索全新的改革方向，統一思想觀念認知。在改革開始前，必定要排除萬難，確保對土地再開發再利用的規劃進行長期堅持。還要及時做好創新，明確各部門的職責，加強基層政府的權力，充分調動存量低效用地權屬人的積極性，形成全社會共同推進低效用地再開發的良好環境。最后要加大監督考評管理，當前政府的行政績效管理還存在許多方面的問題和不足，對各地區來說新建用地指標與盤活存量低效用地指標必須要相掛鉤。只有加大監督獎懲力度，才能形成良好的競爭管理氛圍。

6.2 采取差異化開發策略，因地制宜

在低效用地項目開發改造中，需要結合區域內的實際情況進行分析，還要按照不同地塊的稟賦特點加以區別對待，使整個產業轉型升級的效果達到最佳。在城市低效用地合理開展中，要確保產業轉型升級，工業用地布局要符合產業發展規劃，做好協調統籌促進產業的轉型升級。要根據城中村存量低效用地的實際情況進行積極倡導綜合整治，加強土地資源管理，促進城市空間功能得到全面優化。還應該完善醫療、教育、養老等公共服務配套設施，改善城市地區的居住環境，增強保障住房的配比，提高保障住房的建設水平。國土空間開發保護制度更加完善，全域國土空間開發保護格局形成，資源利用更加集約，生態環境更加美麗，海灣魅力更加彰顯，形成集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間，建成綠色高質量的美麗國土空間。

6.3 合理協調謀劃，實現土地資源節約利用

在城市低效用地再開發的背景下，需要充分調動企業的參與積極性，對企業關停搬遷實施鼓勵。加強協調謀劃，同時確保信息公開透明，及時發現在低效用地再開發利用過程中遇到的各種問題。要積極推動企業參與，加強對存量低效用地的合理改造，提高建設的管理質量和水平，引導企業向商場化、信息化發展，這樣才能夠促進低效用地再開發，形成強大的動力，該搬遷的應予以搬遷。同時，要做好集約節約與遺留的并重，對已列為低效用地的地塊，應遵循相關手續，并將其作為用地改造執行推廣的重要依據，在新時期必須依托社會組織的功能，充分發揮改造的具體作用，加強改造監督委員會的職能履行，從而充分發揮社會組織的潤滑調節作用。

7 結語

綜上所述，低效土地的整治工作需要符合我國空間土地的規劃政策以及各地的年度土地規劃要求。在國土空間規劃的背景下，城鎮低效土地的整治和再開發是加快土地利用的一種方式，能夠有效地解決土地資源緊張，浪費等情況。既能夠改善城鎮的環境，又能夠促進我國經濟轉型。在未來的發展過程中，要按照貫徹新發展理念、推動高質量發展、堅持以人民為中心的原則，搭建多方參與規劃實施的平臺，引導公眾共同參與規劃監督，共同維護規劃實施成果。