國土空間規(guī)劃的現(xiàn)實困境與突破路徑研究

凌輝

（贛州市自然資源局贛州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)分局，江西贛州 341000）

加強國土空間規(guī)劃工作，就是對一定范圍內(nèi)的國土空間開發(fā)保護工作中，對于時間以及空間等方面做出合理的規(guī)劃，在各項開發(fā)保護建設(shè)活動中，國土空間規(guī)劃在其中起到非常重要的參考作用。基于地理角度上進行分析，要想促進國土空間規(guī)劃工作可以實現(xiàn)順利開展，首先需要處理好發(fā)展與保護之間存在的關(guān)系，以及不同利益群體之間存在的關(guān)系。

1 目標方面存在的困境與突破路徑

在國土空間規(guī)劃工作中，首先無法明確目標，主要體現(xiàn)在不能明確選擇發(fā)展性規(guī)劃還是管控性規(guī)劃。首先，基于規(guī)劃目標角度上進行分析，通常可以將規(guī)劃劃分為發(fā)展性規(guī)劃與控制性規(guī)劃兩種形式。發(fā)展性規(guī)劃在內(nèi)容上主要涉及區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、開發(fā)區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及旅游規(guī)劃等方面，而控制性規(guī)劃主要體現(xiàn)在了環(huán)境保護規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃等方面。

如今，基于現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展背景下，對于國土空間規(guī)劃總體目標提出更高的要求，需要實現(xiàn)對國土保護、開發(fā)、整治以及利用等方面的統(tǒng)籌工作，引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展，最終實現(xiàn)國土空間治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化。其中，保護與整治屬于管控中的內(nèi)容，而開發(fā)與利用屬于發(fā)展中的內(nèi)容。因此，對于國土空間規(guī)劃而言，并不是單一的管控性規(guī)劃，同時也不是一般的發(fā)展性規(guī)劃，而是處于管控性規(guī)劃與發(fā)展性規(guī)劃中間，屬于兩者之間的有效結(jié)合。針對這種現(xiàn)象，在開展國土空間規(guī)劃工作時，不但要嚴格遵守管控性規(guī)劃中的相關(guān)要求，同時還需要嚴格按照發(fā)展性規(guī)模規(guī)律，充分利用各項資源，才能在社會發(fā)展中發(fā)揮一定的服務(wù)作用。

因此，在國土空間規(guī)劃過程當中，不能只將重點放在國土資源與發(fā)展等方面，同時也不能只追求國土資源保護與整治，而是應(yīng)該高度重視生產(chǎn)、生活以及生態(tài)效益之間的平衡性。對于生態(tài)效益而言，沒有最大值只有最小值，與耕地面積指標之間具有一定的相似性。同樣，在生活方面，也沒有最大值只有最小值。通常情況下，在面對管控性規(guī)劃時，可以選擇問題導(dǎo)向的規(guī)劃方式來進行，其中正指標只有最小值沒有最大值。在面對發(fā)展性規(guī)劃時，應(yīng)該選擇應(yīng)用目標導(dǎo)向法，從而完成對規(guī)劃的編制工作，其中正指標沒有最大值只有最大化，負指標沒有最小值只有極小化。國土空間規(guī)劃是將發(fā)展性規(guī)劃與管控性規(guī)劃進行結(jié)合的綜合規(guī)劃，在對規(guī)劃方面進行編制時，應(yīng)該選擇使用問題導(dǎo)向與目標導(dǎo)向相融合的方式。

2 價值權(quán)衡方面存在的現(xiàn)實困境與突破路徑

對于發(fā)展性規(guī)劃而言，主要是嚴格遵守以人文本的基本原則，而在管控性規(guī)劃中，主要是充分考慮生態(tài)方面。如今，我國各個領(lǐng)域已經(jīng)加強了對生態(tài)優(yōu)化的研究工作，嚴格遵守以人為本的基本原則，其中“人”主要體現(xiàn)在當?shù)鼐用瘛⒖蜕獭㈤_發(fā)商以及當?shù)卣榷鄠€方面。對于國土空間規(guī)劃中所涉及的這些方面，每一個方面都不可以出現(xiàn)問題，比如如果當?shù)鼐用駴]有在其中獲取到相應(yīng)的利益，那么就很難得到居民的支持，從而會對國土空間規(guī)劃工作開展形成一定的阻礙。

因此，在國土空間規(guī)劃過程中，不但要滿足一定的先進性，同時還需要滿足一定的可行性要求，也就是不能只對規(guī)劃對象進行分析，應(yīng)該將重點放在區(qū)域發(fā)展上。在我國傳統(tǒng)的國土規(guī)劃中，主要是將發(fā)展作為規(guī)劃中的重點內(nèi)容，而沒有對人與自然、現(xiàn)代與歷史之間的關(guān)系進行有效協(xié)調(diào)。首先，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，同時簽訂相應(yīng)的契約合同，從而可以為雙方利益提供非常重要的基礎(chǔ)保障。同時，還需要對準確定位利益相關(guān)主體角色，比如政府部門所承擔的基本職責(zé)，就是在組織規(guī)劃過程當中，開展相應(yīng)的協(xié)調(diào)與引導(dǎo)等工作，不能干涉企業(yè)經(jīng)營過程中的各項活動。其次，對利益相關(guān)者與國土空間治理機制的完善工作。如今，我國相關(guān)部門逐漸加強了對治理現(xiàn)代化與法律政策的完善工作，在對實際情況與發(fā)展目標全面了解的基礎(chǔ)上，可以為利益相關(guān)主體參與空間治理機制提供非常重要的保障作用，同時有利于利益主體全面掌握相關(guān)信息。另外，還應(yīng)該構(gòu)建出完善的激勵機制，使利益相關(guān)主體對自身職責(zé)進行全面落實，從而在最大限度提升長期績效水平。

3 編制過程中存在的現(xiàn)實困境與突破路徑

在我國“省級國土空間規(guī)劃編制指南”當中明確提出，省級國土空間規(guī)劃是編制省內(nèi)相關(guān)專項規(guī)劃、本省內(nèi)各市縣等下位國土空間規(guī)劃的基本依據(jù)，對于市縣級規(guī)劃編制工作提出一定的限制要求。但是，在實際的實施過程中，存在很多規(guī)劃制度并沒有得到全面落實，如果在規(guī)劃過程中需要采取自上而下的編制方法時，應(yīng)該采取先編制、發(fā)布全國的，后編制發(fā)布省域的，通過這種規(guī)律進行推進，從而才能有效保證下級可以服從上級。

在實際的規(guī)劃過程當中，一定要充分考慮人們的基本訴求，嚴格遵守以人文本的基本原則，采取自上而下的方式收集各類資料，主要包括統(tǒng)計信息、遙感信息等，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫與圖庫等。其次，采取自上而下的方式準確定位空間格局。在最開始的時候，應(yīng)該明確大的空間格局，與主題功能區(qū)規(guī)劃相比具有一定的相似性，將其劃分為四個大的主體功能區(qū)。對統(tǒng)一國土空間規(guī)劃的框架進行合理劃分，一般在內(nèi)容上主要體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)框架、技術(shù)標準等方面。結(jié)合實際情況對國土空間規(guī)劃的基本原則進行明確，同時嚴格遵守有效的指導(dǎo)思想。最后，明確重點區(qū)域保護對象，同時對占用的國土空間位置以及面積等做出相應(yīng)的要求，比如，不能進行開發(fā)的區(qū)域，應(yīng)該將其定為禁止開發(fā)區(qū)，另外，還體現(xiàn)在重點開發(fā)區(qū)以及交通樞紐等方面。通過采取自上而下為主，以及上下互動的主要形式，可以實現(xiàn)各級國土空間規(guī)劃之間的有效連接，通過這種方式不但可以將地方以及地層次區(qū)域的特殊性以及發(fā)展需求等充分體現(xiàn)出來，同時還能充分體現(xiàn)出人的核心地位，基于宏觀角度上進行分析，可以避免國家在大局發(fā)展方面出現(xiàn)的問題。

4 規(guī)劃對象方面存在的問題

針對于自然物質(zhì)循環(huán)、能量循環(huán)、水循環(huán)以及生態(tài)安全等方面，地理單元在其中占據(jù)非常重要的基礎(chǔ)位置，因此在國土空間規(guī)劃以及編制等環(huán)節(jié)中，一定要將地理單元的參考作用充分發(fā)揮出來，并加強對各項管理指標的確定工作，尤其是在對承載力進行明確時，一定要從這一角度進行深入分析。但是，因為受到發(fā)展性訴求的影響，主要是在行政單元基礎(chǔ)上開展的，針對這種現(xiàn)象，在國土空間規(guī)劃中，還需要對行政區(qū)域范圍內(nèi)的國土空間規(guī)劃工作引起高度重視。因此，在具體的編制過程中，需要明確地理單元與空間規(guī)劃的編制順序。基于理論角度上進行分析，首先應(yīng)該完成對地理單元空間規(guī)劃的編制工作，然后在對單元內(nèi)部想聯(lián)系的行政區(qū)域空間規(guī)劃進行編制。但是，結(jié)合目前的實際情況進行分析，隨著各地區(qū)地理單元空間規(guī)劃工作的不斷推進，還存在部分地區(qū)沒有認識到地理單元空間規(guī)劃工作的重要性，這種問題的存在，對行政單元國土空間規(guī)劃編制工作的科學(xué)性以及有效性產(chǎn)生一定的負面影響。

針對這種現(xiàn)象，首先需要完成對地理單元空間的規(guī)劃工作，尤其是面對規(guī)模比較大的自然地理單元戰(zhàn)略性規(guī)劃工作時，需要高度重視整體性的管控指標，然后采取有效的協(xié)調(diào)方式，將各項指標分解貫徹落實到行政區(qū)域中。基礎(chǔ)全國范圍角度上進行分析，在對國土空間規(guī)劃進行編制時，在系統(tǒng)上需要滿足一定的完善性，在對時間、進度以及成本等各項因素深入分析的基礎(chǔ)上，可以采取有效的轉(zhuǎn)變方式，也就是先采取自上而下的形式，完成對戰(zhàn)略性規(guī)劃的編制工作，在這一過程中應(yīng)該保證滿足一定的權(quán)威性以及指導(dǎo)性等要求，同時根據(jù)實際情況對承載力、生態(tài)安全等指標進行明確，從而實現(xiàn)對主體功能區(qū)的合理劃分。在以上工作完成之后，在采取自下而上的方式，從而對系統(tǒng)性的規(guī)劃進行合理編制，保證全面落實相關(guān)控制指標以及任務(wù)等。

5 結(jié)語

綜上所述，基于現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展背景下，加強國土空間規(guī)劃工作對于整個社會經(jīng)濟發(fā)展有非常重要的促進作用。針對目前國土空間規(guī)劃方面存在的現(xiàn)實困境，全面認識國土空間規(guī)劃編制對于科學(xué)性以及嚴謹性的要求。因為國土空間規(guī)劃中涉及的內(nèi)容比較多，所以在編制工作上具有一定的復(fù)雜性，只有基于地理學(xué)的角度進行深入分析，才能夠找到有效的突破路徑，從而使國土空間規(guī)劃工作可以順利開展。