大數據時代智慧國土空間規劃發展研究

謝靜，李淼

（1.中社科（北京）城鄉規劃設計研究院；2.農業農村部規劃設計研究院）

1 引言

近幾年來，大數據技術、人工智能技術、云計算、物聯網技術等逐漸走進人們的生活之中，改變了人們傳統的生活模式，也為我國國土空間規劃工作帶來了全新的契機。2017年，由國務院牽頭印發的《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》，首次提出了應用現代信息技術，推動智慧國土資源整合、開發、保護以及分類工作，2019年，中央全面深化發改委第六次全體會議通過《國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，要求全國地方政府建立統一的國有信息資源平臺，利用大數據技術建立監測評估預警系統，2020年7月28日，全國自然資源與國土空間規劃標準化技術委員會成立，進一步加強了對國土空間規劃工作的技術支撐。在政策的引導下，智慧國土空間規劃正在逐步替代傳統國土空間規劃工作，引領著我國在大數據時代的新發展。

2 智慧國土空間規劃的治理框架分析

2.1 治理理念

1）智慧高效治理理念

智慧國土空間規劃工作是倡導地方政府使用先進的科學技術以及發展理念，對國有土地資源進行有效整合，從傳統的空間條塊分割變成線上跨地區、跨時空、跨層次的業務協同工作，保障地區人民土地登記權益的更新，利用數字影像、衛星遙感、人工智能技術成立數字化交流平臺，讓線上數據與線下內容實時同步，并確保相關工作的科學開展、及時反饋與信息公開。在大數據時代背景下，各地方政府開展規劃工作不再是“各自為戰”，更加傾向于“協同作戰”，各政府部門、各地區之間通過數據的連接，實現了更為便捷、迅速、高質量的協同高效治理[1]。

2）多規融合治理理念

由于我國地域遼闊、人口眾多，各個地區地方政府都擁有一套屬于自己的國土治理方案，方案政策質量存在一定的差異，也正因為地區政策的差異性，國土資源開發合作難免會陷入僵局之中[2]。同時，由于各個地區基礎數據統計、現狀資源摸查深度不一，不同部門之間編制的各類規劃文件，從數據統計口徑到編制依據，再到規劃層面都存在著各種沖突，為后期規劃實施與管理帶來很大難度，對城市發展建設帶來不利影響。所以，若想實現地區經濟高速發展的目標，各地區各部門之間必須進行深化合作，實施智慧的國土空間規劃，統一基礎、統一標準，實現多規融合。

2.2 框架體系

智慧國土空間規劃作為一種可以自我學習、自我分析、自我提升的工具手段，其主要框架包括主體層、業務層、技術層。

主體層是智慧國土空間規劃的組織者、倡導者、制定者的總稱，他們的具體職責是通過不斷的技術優化，保障國土空間規劃工作順利的進行，一般為地方政府、國有企業、集體公民[3]。

業務層是智慧國土空間規劃所有數據的總稱，智慧發展背景下數據的真實性與可靠性是影響線上規劃平臺建設成效的基本點。簡單來說，信息技術、大數據技術、人工智能技術都需要大量的數據對某項事物進行仿人腦處理，若數據出現問題，再高超的科學技術也會失去效果[4]。

技術層是智慧國土空間規劃的基礎，主要包含了RFID、識別器、傳感器、云計算、攝像頭以及監控設備等等。技術層為各地方政府提供線上優化的基礎，幫助各個地方政府完成資源鏈接的重要任務。

2.3 存在問題

“智慧治理”相關概念源于上世紀90年代末的西方國家，伴隨大數據技術、云技術發展，以及人工智能技術得以快速推廣，最初只是國外學者在理論層面上解決城市部分問題，取得了較為良好的治理效果，后期開始被西方國家大力推廣。而我國開展智慧國土設計時間較短，沒有相關優化經驗，在設計過程中容易出現兩大問題。

1）國家層面信息不統一

智慧國土設計最為重要的前提是信息內容的統一，可以保障相關設計能夠符合國家發展戰略，但是由于我國地域遼闊，各級直轄市過多，很難在短時間內做到信息統一。

2）政府管理人員缺乏科學發展理念

部分農村地方政府缺乏科學發展理念，對國家智慧國土治理工作并不重視，無法保障相關規劃戰略得到貫徹落實。

3 大數據時代智慧國土空間規劃發展的策略

3.1 進一步完善頂層設計

若想完成智慧國土空間規劃工作，就需要完成頂層設計，為線上國土空間規劃工作提供法律及政策保障。首先，中央政府部門需要對我國國土資源線上整合活動提供有效幫助與指引，出臺行之有效的文件、意見、綱要以及法律法規，指導地方政府重視在大數據時代背景下完成空間規劃發展整合。其次，中央政府需要建立智慧國土空間規劃管理機制，保障各個地區政府、各個地區部門能夠協調工作，促使智慧國土空間規劃發展順利進行[5]。再次，以“一張圖”為基礎，建立智慧國土空間規劃頂層信息平臺至關重要，它將是開展智慧規劃體系工作的起點。

3.2 加快智慧化基礎設施建設

加快對國土資源現狀進行感知、監測的網絡和設備建設，通過科技手段實現對現有資源客觀地分析評估；不斷推進數據庫建設，吸納不同領域專家意見，科學建設智慧國土空間規劃數據庫，有效保障規劃編制、監測、評估和預警等規劃體系的實施；充分發揮大數據時代優勢，探索不同層面智能APP等支撐應用建設，提升國土空間規劃資源共享與公眾參與效能。

3.3 推進數據和規劃深度融合

智慧國土空間規劃發展是依托科學技術實現線上整合發展工作，它最大的優勢就是可以消除空間與時間的限制，讓各個地區國有土地情況及時實現線上多角度分享，而它最大的缺點就是過度依賴科學技術的輔助。國土資源整合工作需要建立大量的模型、測試大量的數據內容，而這些工作若依靠人工完成，時間長度則無法被估量，若通過衛星遙感技術，那么地區政府部門，必須加大投入地區狀態檢測設備，配合我國衛星完成快速掃描，以及地區狀態實時監控等工作，進而滿足線上工作對于實時數據的依賴[6]。同時，各地方政府還需要聯合建立信息內容分享平臺，將自身地域信息內容及時分享給他人，做到信息內容的統一。

3.4 培養復合型技術人才

人才可謂是智慧國土空間規劃開展的核心，只有在相關人才的帶動下，線上智慧國土空間規劃平臺建設才能得到實踐應用。針對“智慧國土空間規劃”綜合型人才的培養，我國現階段各大高校尚處于起步階段，這就要求人才培養計劃必須由地方政府牽頭，對相關工作人員、專業人員進行系統全面的教育培訓，以此滿足智慧國土空間規劃發展的需求。同時，上級政府還需要加強對地方政府的教育培訓，使其能夠認識到智慧國土相關政策的重要性，將相關工作貫徹落實。

3.5 加強各部門協同合作

地方政府在實施智慧國土空間規劃時，必須認識到自己原有各項規劃存在的問題，承擔起相關規劃責任，放開部分國土空間規劃單位的工作權限，使其能夠積極主動地與其他地區單位進行工作協調，保障智慧國土空間規劃發展能夠得到地方政府部門的大力支持。此外，在涉及資源整合、利益分配、人口遷徙等問題時，要盡量用發展的眼光看待問題，從根本上保障人民群眾的基本利益。

4 結語

總而言之，隨著我國經濟的快速發展，科學技術的持續進步，地方政府應該巧用智慧國土空間規劃策略，構建國土空間開發保護新格局，完成各地區資源整合、保護與開發活動，在提升工作效率的同時，堅持以人民為中心，推進生態文明建設，保障人民群眾利益，利用大數據時代優勢，走智慧化的國土空間保護與開發之路。