國土空間規劃背景下的海綿城市控制性詳細規劃研究

晁艷

（南京工業大學浦江學院）

1 國土空間規劃改革對控制性詳細規劃的影響

2012 年以來，我國逐步開展“多規合一”的探索研究與實踐，將國土規劃、國民經濟發展規劃、城市規劃的各項安排統一到“三規合一”藍圖上，在具體實施過程中，需要園林綠化、歷史保護、市政系統、道路交通等各職能部門的配合參與。

2019年發布的《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，從頂層設計視角重構空間規劃的基礎框架，建立起從國家到地方、從總體規劃到詳細規劃覆蓋全部國土和各專業領域的國土空間規劃體系，明確要求“不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃”[1]。“五級三類”國土空間規劃體系的構建，吹響了規劃體系改革的號角。

我國城市總體規劃側重對用地的資源配置，是政府保護和管理空間資源的重要手段，調控和統籌城市各項建設的重要平臺，形成了從宏觀區域到微觀地塊、從用地布局到設施配套較為完整的技術體系與實施傳導機制，但也存在規劃理念滯后、事權層級不明、規劃管控剛性彈性不分、實施傳導不力等問題。

國土空間總體規劃面向區域與社會經濟問題，有利于從生態系統的整體性、連貫性和系統性的角度出發，劃定生態紅線，形成完整的生態空間體系和網絡格局；有利于保護本土性社區聚落等歷史文化場所，有利于優化公共服務體系結構，形成完善的垂直保障體系[2]。

作為順應并落實總體規劃工作內容的控制性詳細規劃應在規劃導向、傳導管控、技術標準、實施監督等方面進行調整，以適應新形勢，提高控規的工作效率。

2 目前海綿城市建設在控規落實層面存在的問題

海綿城市是指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水釋放并加以利用。海綿城市建設符合我國建設環境友好型社會的要求。近年來，各地做了很多海綿城市專項規劃研究，用于指導海綿城市建設。總體來講，效果不甚理想。由于海綿城市規劃不具有法律地位，仍需依靠法定規劃成果來實現。總體規劃中對海綿城市的規定過于宏觀，以定性指導為主；控制性詳細規劃以定量控制為主，與定性指導相結合，更能夠切實保障海綿城市的落地。

2.1 缺乏對城鎮建設用地以外地塊的統籌考慮

傳統控規更關注城鎮建設用地空間的布局和管控，但對林地、濕地、園地、耕地等非城鎮建設用地缺乏有效、精細地管控。其次，從部門事權角度來看，缺乏與林業、水利、環保等相關部門的協調聯系，會導致各部門職能交叉或落空，無法落實總體規劃層面提出的海綿城市建設目標。

2.2 控制性詳細規劃指標體系不科學

①在技術方法層面上，控規相關指標的確定主要依賴規劃師的主觀判斷，更多受經濟、政治因素影響，科學依據不充分。應該運用大數據分析與GIS 地理信息分析，結合國土空間開發適宜性評價和承載力評價結論，科學確定開發規模與強度。

②控規指標體系側重土地開發強度和配套設施的建設，缺少海綿城市相關生態與環境保護的指標。例如，控規編制中缺少單位面積雨水控制容積、透水鋪裝率、下沉式綠地率和綠色屋頂率等具體指標，僅根據總體規劃的要求，提出該地區年徑流總量控制率及其降雨量，沒有對環境保護做出具體量化和立法工作。因此，不僅無法落實海綿城市建設要求，還會引起土地生態和水循環嚴重破壞，引發一系列水生態問題[3]。

2.3 控制性詳細規劃成果表達不完善

目前，控規成果分為圖件和圖則兩大塊內容。各地為保障控規切實落地進行了大量的創新型研究。但在成果中圖件部分缺少對海綿城市建設的圖紙內容，導致海綿城市建設的一系列內容無法系統全面直觀地體現在用地上。在圖則與細則中同樣缺乏海綿城市建設的內容，具體體現在地塊平面圖上缺少海綿城市內容的相關表達，表格中缺少定量指標控制。

3 控制性詳細規劃對海綿城市建設的落實的控制體系研究

3.1 利用國土空間規劃改革優勢，構建全域海綿城市建設體系

與國土空間規劃配套的用地分類、指標體系、管控傳導等方面都會有新的標準和指南。控制性詳細規劃應該在全域全要素國土空間用途管制的背景下，加強對非建設空間的規劃治理和項目安排。結合道路、行政區劃或自然山水界線劃定控制性詳細規劃單元時，將國土空間總體規劃中提出的規模管控、底線約束、用地布局、市政設施等方面落實到詳細規劃單元內；按照“山水林田湖草”生命共同體的理念，銜接土地利用規劃分類標準結合城市建設用地，平衡雨水調出與調入量[4]。

3.2 優化海綿城市在控規中的成果表達

海綿城市建設中對雨水的控制從空間管控和指標控制兩方面出發。

首先，在空間管控層面，不同地塊由于用地性質、開發強度，建筑密度、綠化率等指標不同，其雨水徑流量也不同，在一定區域范圍內，應滿足雨水徑流量的平衡。這需要規劃初期考慮雨水徑流調出和調入分區，即城市用地與綠地或其他開敞空間布局均衡，實現雨水整體水文特征的初步平衡。接下來，在各地塊設置海綿城市的各項設施要素，并采取實線、虛線、點位和功能標識四種方式進行管控。其中，實線的控制力度較為剛性；虛線和點位的控制力度相對彈性，在保證主要功能不變的情況下，線型和位置可以根據實際設計進行調整；功能標識主要為后續詳細設計提供指導[5]。

其次，從滲水、蓄水和排水三方面需求出發，落實具體控制指標。滲水指標指規劃范圍內雨水滲入土壤、植被，最終匯入地下水系統的雨水比例。該指標按照《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建》（以下簡稱《指南》）提出的“基本維持場地開發前后水文特征不變”的要求，根據土壤、植被、用地鋪裝的不同特性，賦予不同的滲水計算系數，確定開發后的滲水量，然后根據不同的降雨厚度分別計算相應的滲水比例。蓄水指標指規劃范圍內自然水體、洼地和人工蓄水設施所儲蓄的雨水比例，可作為中水水源，或進一步滲入地下。該指標根據《指南》中提出的一般地區年徑流總量控制率最佳為80%-85%”的要求，當地年徑流總量減去年滲水總量即為年蓄水量，根據不同儲水空間的容量，計算地塊內儲水空間的數量和占地大小。排水指標指規劃范圍內除雨水管網外，通過地表徑流自然排出的雨水比例，與自然地形地貌密切相關。

通過以上分析，控規指標體系中應達到的控制內容包括下沉式綠地率、透水鋪裝率、綠色屋頂率、雨洪調蓄池、滲濾井、雨水花園、滲透管溝等七方面。其中，前三項指標應明確出現的控規導則，后四項應出現在控規細則中，圖示中明確定位標識或范圍虛線，表格中明確容量數值。

3.3 構建信息平臺提高海綿城市建設規劃管理效率

國土空間規劃基礎信息平臺正在逐步建立與完善中，規劃編制、審批、調整和實施監督全過程均需在國土空間規劃“一張圖”中設置自動強制留痕功能，確保規劃管理行為全過程可回溯查詢。這要求相關多部門積極參與基礎信息平臺建設，共享信息資源。涉及調整的內容通過共享平臺推送，快速反饋給各專業部門，縮短部門征集意見的時間，提高控規調整效率；信息透明使規劃工作在園林、市政等部門的監督下進行，切實保障海綿城市規劃內容的落地實施。

4 結語

文章在分析了國土空間規劃對現行規劃體系的影響基礎上，進一步總結現行控規對海綿城市建設推進不利的原因，針對其自身的問題和對國土空間規劃新內容的補充呼應兩方面出發，提出能夠落實海綿城市建設的三點建議：①利用國土空間規劃改革優勢，構建全域海綿城市建設體系；②優化海綿城市在控規中的成果表達；③構建信息平臺提高海綿城市建設規劃管理效率。