熱電廠節能減排項目的后評價問題及其對策

劉向東

（哈爾濱現代吹灰技術有限公司，黑龍江哈爾濱 150038）

0 引言

黨的十八大以來，我國能源電力轉型取得了顯著成就。在此基礎上，為加快構建能源電力綠色供給保障體系，持續提升非化石能源消費比重，減少環境污染，改善大氣環境，我國確定了2030年實現“碳達峰”、2060年實現“碳中和”的雙碳奮斗目標。為了實現這一目標，我國已開展了大規模的“煤改氣”“煤改電”等非化石能源改造工程建設，其中，規模最大、投入最多、涉及范圍最廣的當屬熱電廠的節能減排項目[1]。因此，熱電廠節能減排項目的建設效果，不僅與能否實現預期的工程建設目標緊密相關，更與我國能否按期實現雙碳奮斗目標高度相關。正因如此，為了了解和掌握熱電廠節能減排項目的建設效果，很多企業和政府工程建設主管部門開展了不同程度的工程項目后評價工作，以便發現問題、總結經驗，為今后進一步提高工程項目的建設效益、實現節能減排和雙碳奮斗目標提供寶貴經驗。

但從后評價工作的實際效果來看，相對于電廠主體建設工程，由于熱電廠節能減排項目投資相對較少、建設工期較短，施工工藝也相對簡單，對電廠的生產能力及其所帶來的直接經濟效益未能占據主導地位，因此，對節能減排工程項目的后評價并未引起工程建設單位和使用單位的足夠重視。更主要是的，由于在此類工程項目的后評價中大多采用了基于傳統經驗的后評價分析法，所得出的評價結果不僅使得不同評價部門、不同專家對同一項目有不同的評判結果，極易引起相互間的爭論，而且這些差異化較大的后評價結果也給企業和政府有關部門今后開展節能減排項目的投資決策帶來了顯著的不利影響[2]。因此，面對當前節能減排項目后評價中出現的有關問題，如何從實際出發，提出解決這些問題的針對性措施，幫助企業和政府工程建設管理部門有效開展熱電廠節能減排項目的后評價工作就成為節能減排工作中需要解決的重要管理問題之一。

1 工程項目的后評價

根據國家發展和改革委員會制定的《政府投資項目后評價管理辦法》可知，工程項目后評價是指在工程項目竣工驗收并投入使用一段時間后，運用規范、科學、系統的評價方法，將項目建成后所達到的實際效果與項目的可行性研究報告、初步設計（含概算）文件及其審批文件的主要內容進行對比分析，找出差距及原因，總結經驗教訓、提出相應對策建議，并反饋到項目參與各方，形成良性項目決策機制的科學工作方法[3]。

在工程項目的后評價中，評價的內容主要包括工程項目建設過程后評價、工程項目運營效果后評價和項目前景后評價三個方面，其內涵分別是：

1.1 建設過程后評價

由于工程項目的建設是由決策階段、準備階段、施工階段和竣工階段組成的，因此，工程項目建設過程的后評價就包含了對項目決策過程的投資方向、融資方案、技術方案、決策程序、決策依據等方面的評價，對工程項目準備過程中的機構組建、勘察設計、招標投標、手續辦理、物質采購等方面的評價，對施工過程中的工程質量、進度、費用、安全等管理狀況的評價，對竣工驗收、費用結算、工程移交和試運行效果等結尾工作的評價。由此可知，對于工程建設企業來講，建設過程的后評價結果就具有很高的參鑒價值。

1.2 運營效果后評價

工程項目運營效果后評價是指在工程項目投入使用后，通過數理統計等方法，分析實際生產運營數據，并將分析結果與項目前期規劃設計的預測數據相比較后，分析項目使用狀況和投資效果的評價過程。在運營效果后評價的分析過程中，評價的主要內容有財務后評價和國民經濟后評價。其中，財務后評價是基于工程項目一段時間的實際運行數據，根據國家現行財稅制度和價格體系，分析工程項目運行后得盈利能力和清償等能力，主要的分析指標有投資回收期、總投資收益率、財務凈現值、財務內部收益率、資本金凈利潤率、利息備付率、償債備付率、資產負債率和借款償還期。國民經濟后評價則是從項目整體角度分析項目運行后所產生的整體效益和費用使用情況，分析的指標主要有投資凈收益率、內部收益率和經濟凈現值。

通過這些指標的分析，不僅可以判斷工程項目的建設成果與投資效益，而且還可以找出影響工程使用效果好壞和投資效益高低的主次原因，以便制定相應的對策和改進措施，完善工程項目使用中存在的問題，逐步實現項目投資效益的最大化。

1.3 項目前景后評價

項目前景后評價是指項目投入運營后，基于運營后一段時間的實際生產運營數據，預測工程項目今后的運營狀態和生產能力，并結合當時的市場需求、國家政策、社會發展趨勢等情況，分析項目未來的發展前景以及是否具有大規模推廣的意義和價值等工作。因此，對于節能減排工程的使用企業和政府的工程項目投資決策部門來講，項目前景后評價就具有更重要的指導意義和參鑒價值。

在實際評價工作中，不論是工程項目的建設主管部門、投資部門還是工程項目的使用單位，都可以自主開展工程項目的后評價工作，并且后評價的內容既可以是對工程項目全面系統的評價，也可以是對其中某一方面的評價，評價內容可根據評價目的來確定。

2 熱電廠節能減排項目的后評價現狀

鑒于后評價在工程管理和企業發展中的重要性，很多工程建設單位、工程使用單位和政府工程主管部門分別從不同角度對已完工程或在運節能減排項目開展了不同深度的后評價[4]。從后評價工作的總體情況來看，工程建設單位、工程使用單位和政府工程主管部門出于不同目的，在開展節能減排項目后評價工作中所采用的方法、評價的模式和評價內容具有較大的差異。

2.1 工程建設企業的后評價現狀

工程建設企業是節能減排項目的建造單位，為了及時發現工程建設中存在的有關問題，總結工程項目管理的經驗和教訓，進一步提高工程項目的管理水平，工程建設企業主要基于工程項目的建設檔案和竣工資料，采用資料核查法、實物觀測法、人員訪談等方法，開展工程項目的后評價工作。評價的重點內容主要有工程項目準備階段所開展的勘察設計的完整性、招投標的合法性，施工前所辦手續的有效性，工程項目施工階段的工程質量、工程進度、工程費用、工程安全、材料供應等方面的管理狀況，工程項目竣工階段的驗收管理、竣工結算、檔案建立以及工程移交等工作的實效性等。

2.2 工程使用單位的后評價現狀

工程項目的使用單位主要是熱電廠，熱電廠在接收工程項目實體后，為了分析和掌握節能減排項目設備的實際運行效果，通常在工程完工并設備運行一年之后，基于工程設備的實際運行數據，通過數據統計法和對比分析等方法，與設備銘牌參數和工程設計要求進行對比，由此得出新建工程完工后的節能減排的實際效果。在此基礎上，找出節能減排設備運行中存在使用和管理問題，為進一步提高設備使用效率，提升設備節能減排功效、達到節能減排的預期目標提供相應的管理依據。

2.3 政府工程主管部門的后評價現狀

為了鼓勵企業大力開展節能增效、減排降污和環境保護工作，政府工程建設主管部門在節能減排項目的投資方面給予了大量的支持，因此，也就成為節能減排項目的主要投資單位。為了了解和掌握工程項目的投資效果，政府工程建設主管部門在工程建設項目完工后，有時會要求工程建設單位和工程使用單位提交工程項目的后評價報告，然后基于二者的后評價報告，分析工程項目的實際使用效果，預測工程項目今后的運營狀態和生產能力，并結合國家相關政策和社會發展趨勢以及工程項目投入使用后的實際效果分析項目未來的發展前景以及是否具有大規模推廣的意義和價值等工作。在分析中，對于設備運行效率和節能減排的效果分析，多采用定量分析方式，而對相關政策和發展趨勢等前景預測多采用定性分析方式。

3 后評價存在的主要問題

不論在項目投資還是建設規模方面，相對于電廠主體等大型建設工程項目，電廠的節能減排改造項目都相對較小，因此，工程建設單位和工程使用單位對節能減排項目的后評價就沒有給予足夠的重視，進而在開展此類項目的后評價工作中出現了較多的缺陷。從總體來看，后評價中出現的問題主要體現在以下幾個方面。

3.1 評價內容不全面

在開展工程項目后評價的過程中，對于工程建設單位來講，由于開展后評價工作需要一定的費用，而該費用又未包含在工程項目的投資之中，因此，如果沒有上級主管部門的強制要求，工程建設單位就很少主動開展工程項目的后評價工作，多是在工程項目完工后，編寫較為簡單的工作總結和工程竣工報告。即使開展后評價工作，評價的內容也主要集中在施工階段的工程質量、工程費用、工程進度和工程安全管理狀況四大方面，而對工程項目的設計是否科學、工程項目管理組織是否健全、管理制度是否正確有效、前期手續辦理是否合規合法、招投標工作是否公正公平、項目前期準備是否到位、工程項目驗收是否規范、竣工結算是否客觀實際、遺留問題的處理效率效果等問題并未進行詳細的分析與評價，因此，在評價內容方面存在較多的缺失[5]。

對于工程使用單位來講，由于在企業的生產任務當中，節能減排工作并非占據主要地位，因此在節能減排的后評價項目中，評價的內容也主要是對投入產出的財務后評價，設備投入運行后的節能效果、減排效果以及所帶來的經濟效益等方面。而對工程設計效果、環境保護效果、節能減排的可持續性等方面卻未有涉及。因此，在節能減排的后評價方面也存在一定的缺陷。

3.2 評價方法不科學

在開展后評價的工作中，由于財務后評價和經濟效益后評價需要基于工程運行一段時間的實際數據，利用社會折現率、內部收益率、經濟凈現值和投資凈效益率等指標，來分析工程項目所產生的實際成本效益，判斷與前期經濟預測結果的偏離程度及其原因，因此，主要采用定量分析的方式開展后評價工作。但對于工程項目的其他方面，如工程質量管理、費用管理、進度管理、安全管理、設備生產管理等其他方面卻多以定性的方式來分析。分析中，常常出現不同部門、不同人員對同一項目的不同評價結果。究其原因，盡管其中存在評價指標及其標準不一致的問題，但更多的原因還是在評價中包含了評價人員過多的主觀思想。特別是近幾年來，隨著節能減排技術的不斷改進與提高，節能減排設備的工程建設工藝與工作方式、工作效率也發生了明顯的改變，但在后評價中如果依舊采用的基于傳統經驗所建立的后評價方法及其評價指標就無法實現節能減排項目的全面、系統、科學的分析與評價[6]。

3.3 評價過程不嚴謹

與電廠設備的運行方式一樣，開展工程項目的后評價工作有其嚴格的作業流程，需要在明確評價對象的基礎上，選擇具有專業能力的評價人員，組建評價小組，確定針對性評價指標與評價方法，然后在詳細全面了解評價對象并確定評價資料真實可靠性的基礎上，科學有效的開展工程項目的后評價工作。但在實際工作中，經常出現評價人員不專業、不了解評價對象的實際情況、評價資料不真實、評價指標缺乏針對性等各種問題，存在評價過程走過場，評價工作不認真不嚴謹，致使后評價工作成為表面形式[7]。

3.4 評價結果不客觀

在工程項目的后評價過程中，工程建設單位開展的后評價主要是基于工程竣工資料，很少對竣工資料的真實可靠性進行再次核實，也不對工程實體外觀、構件強度、安裝精度等數據進行二次采集。但是，如果工程竣工資料的真實性和可靠性得不到保障，工程項目就得不到客觀真實的評價結果。同時，由于工程使用單位的后評價重點主要放在了項目的經濟效益上，但由于政府投資的節能減排項目具有一定的公益性和較強的政策引導性，那么，僅僅對項目建成后的經濟效益進行評價，就不能全面客觀的反應項目的實際效果，評價結果也就缺乏全面性和客觀性[8]。

此外，導致后評價結果失去客觀性的另外一個原因就是，在工程項目的后評價過程中，單位領導出于某種需求，需要得到好的評價結果。為了達到這一目的，在有關數據的分析中，有意識地刪除部分不利數據，融入了一定的上層意識傾向，這就必然不能真實客觀的反映節能減排項目的實際情況。

4 相關對策與建議

2021年是國家實施“十四五”規劃的開局之年，在“十四五”期間，為實現碳達峰、碳中和的雙碳奮斗目標，我國必將繼續加大節能減排項目的投資力度，因此，做好節能減排項目的后評價工作，不僅可以對工程建設企業提高工程項目管理水平和企業經濟效益極為有益，而且對政府有關部門科學開展節能減排項目的投資與決策具有更重要的指導意義。因此，為了更好地發揮后評價在節能減排項目管理中的作用，應重點做好以下幾方面的工作。

4.1 建立科學的后評價模式

隨著科學技術的不斷發展，節能減排項目已融入了更多的先進科學技術，對工程建設管理和設備的使用與管理提出了更多更新的要求。因此，這就要求在現在評價體系的基礎上，結合節能減排工程的新情況和出現的新問題，修正節能減排項目的后評價指標體系，完善后評價體系的評價內容，改進后評價的評價方法，建立起符合實際的標準化、規范化、定量化的評價模式，為科學正確地開展節能減排項目的后評價提供是有力的技術支持與保障。

4.2 建立科學嚴謹的節能減排工程項目后評價管理體制和運行機制

后評價工作是一項專業技術較強的工作，不僅需要有科學的后評價模式，而且還需要有懂專業、懂技術、懂管理、守規則的專業技術人員去開展此項工作。同時，為了幫助評價人員做好此項工作，就需要建立相應的評價組織、制定相應的管理制度，明確相應的評價工作流程，在管理體制和運行機制方面，為更好地開展后評價工作提供保障。

4.3 把后評價納入工程竣工的必備條件

科學開展后評價工作不僅能幫助工程建設企業和使用單位及時發現工程建設和設備使用中存在的有關問題，而且還可以幫助投資單位和政府有關部門進一步科學有效的開展工程項目的投資與決策，使節能減排項目取得更大的經濟效益和社會效益。因此，在今后的節能減排工程項目竣工驗收中，必須把工程項目的后評價作為工程驗收和工程結算的必要條件之一，促使工程建設和使用單位基于后評價工作給予足夠的重視，使得后評價工作發揮其應有的作用，為我國節能減排、保護環境并最終實現雙碳奮斗目標做出相應的貢獻。

4.4 高度重視后評價資料和數據的真實性與可靠性

在節能減排項目的后評價過程中，盡管工程項目的竣工資料和試運行階段的生產數據在后評價工作中占據著非常重要的地位，是后評價工作必不可去的評價依據。但前提是這些資料和數據必須是真實可靠的，如果資料和數據不能真實客觀的反映工程項目的建設情況和投產運行的實際情況，評價的結果就沒有意義。同時，在評價的過程中，在確保數據真實可靠的前提下，要對所有數據進行客觀的分析，不能有意識的刪除不利數據，要避免在評價之前有目的地介入個人主觀意識傾向，避免上級部門和領導意愿的干涉，確保評價過程的真實性、客觀性和有效性，為有關單位和部門進一步提高工程項目的管理水平、科學開展工程項目的投資與決策提供最有價值的實證性依據。