特色導向下的“城市雙修”規(guī)劃策略探索及實踐
——以南通“城市雙修”專項規(guī)劃為例

李楊

（江蘇省城市規(guī)劃設計研究院）

1 “城市雙修”的工作背景

2015 年底中央城市工作會議提出轉變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市。中央城市工作會議指出“提倡城市修補，要大力開展生態(tài)修復，讓城市再現(xiàn)綠水青山”，正式提出了開展“生態(tài)修復、城市修補”工作的要求。住房和城鄉(xiāng)建設部將“城市雙修”作為治理城市病、轉變城市發(fā)展方式的重要抓手，推動供給側結構性改革的重要任務，全面部署、全力推進。在住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《關于加強生態(tài)修復城市修補工作的指導意見》中提出生態(tài)修復工作內容和城市修補工作內容，并在《關于將保定等 38 個城市列為第三批生態(tài)修復城市修補試點城市的通知》中提出第三批試點要求：不同試點城市根據自身自然條件、發(fā)展階段、經濟發(fā)展水平等情況，規(guī)劃自身“城市雙修”的工作目標、組織方式、理念方法、項目規(guī)模、政策措施。總結自身經驗，因地制宜推進“城市雙修”工作，促進綠色發(fā)展。

2 對城市雙修工作的認知

2.1 城市雙修的理念及起源

國際上針對城市自然衰落過程中出現(xiàn)的問題，提出的城市更新，城市復蘇等類似的理念，例如：20世紀，美國很多城市的中心區(qū)隨著郊區(qū)化的過程逐漸衰落，為復興中心區(qū)地方政府通過對公共服務設施和公共空間的提升來吸引人口的回流。美國鳳凰城的中心區(qū)復蘇遵從創(chuàng)造性復用原則，就是原來的舊民房不拆，而是重新裝修粉刷，改成畫廊或商店。近年來相似的更有紐約“高街公園”工程、“花園城市”新加坡碧山公園生態(tài)工程， 這些工作的理念都體現(xiàn)了最新世界城市對環(huán)境、品質、生態(tài)、活力、文化、特色等追求的趨勢。

2.2 對我國當代“城市雙修”的理解

2.2.1 “城市雙修”工作開展恰逢其時

我國現(xiàn)階段提出“城市雙修”工作主要是針對過去快速城市化時期，快速追趕、粗放發(fā)展而帶來的生態(tài)環(huán)境破壞、城市特色缺失、品質不佳等問題提出的，與國際上主要是針對城市自然衰落過程中出現(xiàn)的問題而提出原因不同，但城市呈現(xiàn)的問題有相似之處，應對策略也有借鑒之處。2017 年底我國城鎮(zhèn)化率為 57.35%，根據倒“U”型庫茲涅茲曲線理念，城市化水平在50%～70% 時，屬于城市問題發(fā)作階段。此時“城市雙修”理念的提出，工作的開展恰逢其時，雙修工作貫徹落實可持續(xù)的綠色發(fā)展理念，“城市病”會逐步得到緩解和解決。

2.2.2 “城市雙修”工作要求因城而異

“城市雙修”在應對“城市病”、改善人居環(huán)境等方面，應充分考慮到不同城市的發(fā)展階段、城市職能、城市等級不同，城市面臨的問題不同，特別是我國地域遼闊，城市特色不同，“城市雙修”一項重要的任務就是改變城市千城一面，城市特色風貌雷同的問題[1]。因此，“城市雙修”可以不必有統(tǒng)一而標準的體系和思路，應具有針對性，針對自身城市特色和問題，從管理和實施的角度，科學地提出自己城市特有的雙修思路和框架，才能達到“雙修”在新時代城市發(fā)展目標下，有效解決“城市病”，轉變城市發(fā)展方式，提升城市環(huán)境質量，彰顯城市特色風貌的目的。

3 南通的實踐

3.1 南通的問題

生態(tài)格局方面，存在生態(tài)空間聯(lián)系整合弱、整體生態(tài)效益有待提升、對城市發(fā)展的控制引導作用有待加強等問題。水網系統(tǒng)方面，存在水系連通度不足、濱水景觀特色不鮮明、水環(huán)境質量有待進一步治理改善等問題；綠化建設方面，在綠化格局、綠化品質等方面仍存在一些問題；沿江生態(tài)保護方面，主要存在重要生態(tài)要素和生態(tài)空間（包括入江口節(jié)點、飲用水水源保護區(qū)、洲島濕地、五山地區(qū)等）品質有待進一步提升、沿江生態(tài)防護林建設有待加強、沿江搬遷企業(yè)遺留用地土壤有待修復等問題；沿海生態(tài)保護方面，主要存在沿海重要生態(tài)要素和生態(tài)空間（包括主要入海河流、沿海灘涂濕地、生態(tài)防護林、海洋水產資源區(qū)等）保護力度有待加強、沿海岸線利用有待優(yōu)化、鹽堿土壤環(huán)境下綠化品質有待進一步提升等問題。以及城市功能方面公共設施老化等。

3.2 特色導向下的城市雙修策略

3.2.1 立足增存并舉的發(fā)展階段特點，提出“雙導向”的技術思路

通過對當前南通發(fā)展情況的深入分析，規(guī)劃認為南通現(xiàn)正處于增存并舉的發(fā)展階段，這一階段特點決定了“雙修”規(guī)劃既要修存量空間，又要為了避免將來修增量的建設新區(qū)。因此，規(guī)劃提出存量地區(qū)問題導向、新建地區(qū)目標導向的“雙導向”思路，一方面提升存量空間品質，另一方面高標準高質量建設新區(qū)，達到整體提升南通城市生活品質、功能活力，彰顯特色風貌、傳統(tǒng)文化的目標，最終實現(xiàn)南通市的生態(tài)文明建設，真正提升居民幸福感、滿意度。

3.2.2 突出江風海韻的歷史名城特點，構建“三系統(tǒng)”的雙修體系

規(guī)劃深入挖掘南通城市特色，凸顯江海交匯的自然特色和以近代民族工商業(yè)為主的文化風貌特色，構建了生態(tài)、功能、特色的“三系統(tǒng)”的雙修框架，以此統(tǒng)領問題解析、策略制定和項目庫構建。針對南通江海平原水網城市特點，著重從沿江沿海生態(tài)帶、水網、綠網等方面制定生態(tài)系統(tǒng)修復框架；從解決老百姓最關心的身邊事和提升南通城市競爭力出發(fā)，通過完善中心體系、推進綠色交通、提升人居環(huán)境品質方面制定功能系統(tǒng)修補框架。著眼于南通江風海韻的自然特色，以及“近代第一城”的歷史文化特色，制定特色系統(tǒng)框架。

3.2.3 對應城市建設管理架構的特點，制定“九+五”的行動計劃

在“三系統(tǒng)”雙修框架下，根據南通城市建設管理相關部門職責，以項目庫的形式落實各部門任務。從項目庫中提出民意最迫切、綜合效益最顯著、最能反映南通特色的項目，形成近期“九大試點行動”，并在空間上加以具體落位。列入試點行動項目最集中的區(qū)域形成 “五個綜合示范片”。“九大試點行動”對應各職能部門，“五個綜合示范片”對應各區(qū)政府，形成區(qū)政府統(tǒng)籌負責，各專業(yè)部門合力開展的實施路徑，保證雙修工作內容具體、責任明確、期限清晰，從實施操作層面，保證“城市雙修”的有效推進。

3.2.4 針對綜合性重實施的“雙修”工作特點，建立全方位長時效的雙修機制

“城市雙修”是涉及全面的行動技術規(guī)劃，南通成立了以書記市長為雙組長的“雙修” 工作領導小組，統(tǒng)籌各區(qū)各相關職能部門共同協(xié)作推進“城市雙修”工作實施[2]。“城市雙修”是常態(tài)化的長期行動，規(guī)劃以“試點工作有期限，城市雙修無終止”為理念，建立責任明確、常態(tài)有序的“年度城市雙修工作計劃”制度。根據實施項目評估反饋和城市建設發(fā)展變化，協(xié)同各區(qū)、各部門《年度工作計劃》制定，統(tǒng)籌形成“雙修”年度推進方案，經領導小組審定后，成為城市建設管理常態(tài)工作內容。

4 南通試點工作的經驗和成效

4.1 規(guī)劃引領，長效推進

組織構建規(guī)劃編制與項目實施動態(tài)推進的工作體系。以“城市雙修”專項規(guī)劃為指引， 以實際工作為基石，保障雙修規(guī)劃與項目實際操作之間的緊密聯(lián)系，加強雙修規(guī)劃的生命力，有序指導城市建設。

4.2 市級統(tǒng)籌，部門協(xié)調

以市委市政府主要領導組織成立“雙修”工作領導小組，統(tǒng)籌各職能部門，以牽頭部門為主橫向聯(lián)絡相關職能部門，以確保城市雙修的各項工作既能得到統(tǒng)一指揮，又有職能部門各自牽頭實效推進建設。結合此次“城市雙修”工作及南通實際，同步制定了《南通市城市綠化管理條例》《南通市市區(qū)戶外廣告設施和店招標牌設施設置管理辦法》等法律法規(guī)。

5 結語

《南通“城市雙修”專項規(guī)劃》作為南通雙修工作的頂層設計，統(tǒng)籌指導雙修工作全過程，規(guī)劃著力突出了南通特點，在技術方法、實施操作等方面做出了積極探索。以南通城市雙修為例，探討了“城市雙修”的規(guī)劃策略和工作，提出了特色導向的城市雙修更有針對性、更易實現(xiàn)城市特色、更能有效解決城市病[3]。我國城市特色鮮明，分布極廣，地區(qū)差異性大，發(fā)展階段、現(xiàn)狀情況各有不同，不能以一種模式套用到所有城市，更應當挖掘城市自然、文化特色，資源稟賦，發(fā)展動力，區(qū)位能級等方面因素深入分析，探索不同范疇的特色，提出針對性的雙修體系，推動城市實現(xiàn)綠色轉型、可持續(xù)發(fā)展。