新一輪退耕還林政策實施現狀及政策建議

楊宏飛

(羅平縣馬街鎮農業綜合服務中心，云南 羅平 655813)

1 新一輪退耕還林政策實施存在的問題

1.1 認定標準不一，地塊難以落實

第一，國土部門所使用的土地利用現狀圖數據不符合調查摸底數據，使得處在同一坡面的不同地塊部分能夠納入到退耕還林中，而有一些地塊卻被排除在退耕還林范圍外。第二，對于國土圖斑而言，主要是依據小班地塊坡度對坡度等級進行合理確定，而不是按照承載耕地的山體整體破角度進行確定。第三，在坡度為25°以上的坡耕地中，基本農田所占比重較大，使得國土圖斑范圍以外的25°及以上的耕地或低產農田就不符合可退耕地的認定標準，其中，坡度在25°以上坡耕地中基本農田占比達到80%以上。

1.2 政策性投資標準低，資金缺口大

第一,種苗造林費投入不足，這部分費用主要由苗木款、撫育管護費以及造林勞務費組成，其標準為4 500元/hm2，難以滿足實際造林費用需求。為了實現林業產業可持續的發展目標，各區縣大力實施退耕還林政策，使得經濟林比例明顯增加，如此一來，單位面積種苗成本就會隨之上升。此外，對于可退耕地來說，分散性程度高、立地條件不佳，進一步增加了造林成本，再加上近些年來勞動力成本不斷上升，使得后期管護成本明顯加大[1]；第二,補助標準有待提高。一般地，退耕地的收益主要源于國家補助資金，如果能夠達到國家級公益林劃定標準，也可以獲得相應的補償資金，當前，物價水平持續攀升，補助標準呈現出下降的趨勢，不利于農戶退耕積極性的提升；第三,工作經費短缺。退耕還林工作經費主要由國家和地方財政承擔，其中國家政策性補償資金標準為1500元/畝，分3年兌現，云南省補助標準與國家補助標準一致，省市縣按相應的比例進行配套，但是一些地區財政吃緊，只能獲得國家與省級政策性補償資金，沒有任何工作經費，造成“上熱下冷”的尷尬局面，基層單位受限于工作經費短缺、人員編制不足，無法積極地開展退耕還林工作，不利于工作的全面展開。

1.3 部門之間缺乏溝通協作，工作進程慢

第一，盡管各級紛紛成立了工作領導小組，并對其職責與權限進行明確，但卻存在各自獨善其身，責任狀停留于紙質層面，比如說，在2016年，國土圖斑以外25°坡耕地調查核實過程中，對于調查取得的結果，個別區縣國土部門未能予以認可。與此同時，發改部門只認可工程“四制”管理原則，導致“訂單育苗、先建后補”模式無法落實，導致種苗造林費用支付難度較大。第二，基層管理機構缺乏完善性。對于退耕還林工程而言，政策性比較強、涉及范圍廣的大型生態工程，無論是管理檢查，還是規劃指導、技術實施，都需要專業技術人員進行操作。各基層單位退耕還林人員不足，很多區縣也沒有設置退耕還林管理辦公室，待鄉鎮政府中心工作結束，基層林業站方可辦理林業工作[2]。此外，因編制緊張、技術人員年齡偏大、業務素質不高等因素的影響，使得退耕還林信息登記、面積計算不夠準確，難以把握退耕地塊，導致整體工作推動受到不利影響。

1.4 年度計劃下達較遲,實施難度大

在新一輪退耕還林工程實施過程中，應當遵循如下工作流程，先獲得國家計劃，然后將任務下達至縣，緊接著根據農戶意愿，對退耕地塊進行逐一落實，加強作業設計，待審核通過后才能進行作業實施。通常情況下，每年都是11月后下達計劃任務，使得外業調查、分戶丈量、作業設計、合同簽訂等工作時間緊張，作業設計不全面，對工程實施效果造成不利影響。

第一，在此前的退耕還林工程中，那些連片區域、立地條件好的區域紛紛退耕完成，所剩下的符合退耕還林要求的地塊點多面廣、交通狀況不佳，給外業調查以及丈量等基礎工作的開展增加了難度，影響了工作進程。第二，施工地塊不符合作業設計要求，需要整改，因為時間緊張，很多區縣都是先開展施工，再進行修編工作，造成重復勞動較多，工作量明顯增加，也使得種苗造林費難以撥付，檔案無法實現有效管理。第三，補助資金無法及時兌現，每年都有相關部門組織人員開展檢查驗收工作，并經過逐戶登記、核對信息、審核等環節后，財政部門才會向補助資金撥付至農商行，進而打到退耕農戶的賬戶。由于前期諸多工作存在后移的問題，相關部門不注重協調，導致補助資金無法及時兌現[3]。

1.5 集約化程度低，無法發揮規模效益

第一，退耕地塊立地較差，交通缺乏便利性，地塊分散性程度高，小班面積偏小，不利于集約化生產管理。第二，后期管護過程中，由于得不到技術支撐以及后續投入，不管采用的是農林復合模式，還是采用林下養殖模式，都無法取得持續性發展。第三，林業經濟收益周期比較長，無法取得短期效益，農民自身的發展意識薄弱。第四，效益收入較低，近年來，為了增加經濟收入，農村青壯年紛紛選擇外出務工，所取得的收入遠超過退耕還林地塊所得的補助資金，導致農機發展退耕產業的積極性大大降低。

2 保證新一輪退耕還林政策順利實施的策略與建議

2.1 合理確定可退耕地范圍

第一，中央及省級應向地方政府作出指示，本著實事求是的原則，結合土地的生產能力確定基本農田及耕地保有量等指標。如果所處地區位于石漠化地區、山區貧困縣、土壤貧瘠、降雨不足的區域，那么土地生產力低下、水庫庫區周邊坡地介于15°～25°之間的坡耕地都應納入非基本農田的范疇。第二，確定可退耕區域及地塊。結合實地調查所取得的數據搞清楚適宜退耕的區域及地塊，而不是一味地根據國土部門提供的二調數據進行確定。此外，農戶的耕地經營意愿與能力也應進行考慮，部分地區屬于整村搬遷的情況、與農戶住家距離較遠以及無法繼續進行耕地經營的地塊與區域，都可以將其納入退耕還林的范圍之內[4]。第三，在確定可退耕區域時，還要考慮退耕還林工程實施能夠取得的成效。就目前的情況來看，退耕地塊分散性程度高、圖斑面積不足，導致成本偏高，退耕效果不佳，對此，必須重視起來。倘若嚴格按照標準進行退耕地塊的確定，而不考慮退耕的成本大小，那么在發放退耕工作經費時，就要按照實際工作執行成本進行核銷。

2.2 科學規劃，精心設計

國家實施退耕還林工程是為了踐行生態文明建設理念，這是一項惠及廣大群眾的民生工程，既能幫助農戶實現增收的目的，又能為精準扶貧提供抓手。鑒于當前退耕地分散性程度高、小班面積比較小，就要將鄉鎮作為基本單位，進行小班地塊設計，在實地調查的基礎上，尊重農民意愿，政府部門加強引導，并與退耕農戶就造林樹種進行磋商，然后加強規劃，堅持適地適樹原則，將各環節工作最低時限進行科學估算，靈活把握任務下達時間，保證土地丈量以及作業設計準確無誤，使退耕還林工程得以順利實施[5]。

2.3 完善責任機制，實現協調聯動

第一，保障責任落實到位。各部門應當嚴格按自身職責辦事，完善目標責任制度，健全考核指標體系，并將退耕還林工作成果納入到政府與部門年度量化考核指標，發揮各部門的主觀能動性，使“慢作為”“溝通難”的問題得以迎刃而解。第二，細化責任主體。為保證退耕還林工程有效實施，必須加強全過程控制，各環節都應明確責任，確保退耕還林工程實施中的問題得到妥善解決[6]。第三，合理整合資金，不得隨意改變資金渠道用途，與部門加強溝通，整合易地扶貧搬遷、農業綜合開發等項目資金，加快推動特色產業發展，使農村產業結構得以有效調整。

3 結束語

總之，退耕還林作為重要的治理措施，對于我國林業可持續發展以及生態建設具有重要意義。為保障新一輪退耕還林工程順利實現，必須對實施中存在的問題給予正視，還要合理確定可退耕地范圍，加強科學規劃，精心設計，加快完善責任機制，實現協調聯動，使退耕還林工程建設如序推動，改善生態環境，促進生態建設事業的發展。