基于“雙評價”的“三線劃定”技術(shù)方法研究

（廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限責(zé)任公司，廣東廣州 510290）

2019年5月，相關(guān)單位明確了科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界（簡稱三條控制線）的重要參考依據(jù)，是資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（簡稱“雙評價”）。當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制明確三線劃定應(yīng)結(jié)合“雙評價”成果，但如何基于“雙評價”進(jìn)行科學(xué)劃定三條控制線，并未提供科學(xué)可操作的技術(shù)思路。本文將從“雙評價”評價機(jī)理出發(fā)，總結(jié)實際操作技術(shù)方法，為各地國土空間規(guī)劃編制、“三線”劃定及落地提供參考。

1 “雙評價”成果與“三線劃定”關(guān)系

1.1 “雙評價”評價思路

依據(jù)2020年1月自然資源部發(fā)布的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》，主要根據(jù)土地資源、水資源、氣候、生態(tài)、災(zāi)害等要素，針對生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（種植業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)）和城鎮(zhèn)建設(shè)三大重點(diǎn)進(jìn)行開展評價，其中由生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能極重要區(qū)和生態(tài)極脆弱區(qū)集成，確定的生態(tài)保護(hù)重要性等級分為極重要和重要，在生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)外，再識別農(nóng)業(yè)或城鎮(zhèn)的適宜區(qū)和不適宜區(qū)。

1.2 “三線劃定成果”科學(xué)劃定要求

1.2.1 生態(tài)保護(hù)紅線

生態(tài)保護(hù)紅線主要指需要執(zhí)行嚴(yán)格保護(hù)的重要生態(tài)功能范圍。其優(yōu)先將具有生態(tài)功能極重要的生物多樣性維護(hù)、水土保持、水源涵養(yǎng)等區(qū)域、水土流失、沙漠化、海岸侵蝕等生態(tài)極敏感脆弱區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍，將具有潛在重要生態(tài)價值區(qū)域和自然保護(hù)地納入生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)范圍。

生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系如圖1所示。

圖1 生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)與生態(tài)保護(hù)紅線的關(guān)系

生態(tài)保護(hù)紅線與“雙評價”的生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)高度契合，可將省級和全國“雙評價”成果中生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)均認(rèn)定合理的區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線，涉及國家和區(qū)域生態(tài)安全格局、國家一級公益林、國家重要濕地、飲用水水源地一級保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)地等可劃入生態(tài)紅線。

1.2.2 永久基本農(nóng)田

永久基本農(nóng)田主要指永久性保護(hù)的耕地，用于保證糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。永久基本農(nóng)田劃定方法是針對現(xiàn)階段的永久基本農(nóng)田布局，識別耕地劃定不實、違法占用、污染嚴(yán)重等問題區(qū)域，保證總體面積不減少，耕地質(zhì)量有提升，整體布局穩(wěn)定，對其進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)劃。“雙評價”成果中的種植業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)是基于水資源豐度高、地勢平坦、光熱充足、集中連片等因素，因此，種植業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)作為永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田儲備區(qū)的優(yōu)先選擇區(qū)。綜合干旱、地形坡度大于25°、土壤肥力差、光熱條件不足、污染含量超標(biāo)等各項因素的種植業(yè)生產(chǎn)不適宜區(qū)，優(yōu)先開展退耕還林還草。種植業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)與永久基本農(nóng)田的關(guān)系如圖2所示。

圖2 種植業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)與永久基本農(nóng)田的關(guān)系

1.2.3 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的關(guān)系如圖3所示。

圖3 城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的關(guān)系

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界主要指以城鎮(zhèn)功能為主，可以進(jìn)行集中開發(fā)建設(shè)的城鎮(zhèn)區(qū)域邊界。在國土空間規(guī)劃中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以“雙評價”為基礎(chǔ)，優(yōu)先在城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)內(nèi)劃定，并綜合現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地、經(jīng)濟(jì)布局等因素，避讓水資源短缺，地形坡度大于25°，海拔過高、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害危險性高的城鎮(zhèn)建設(shè)不適宜區(qū)，無法避讓的區(qū)域，需進(jìn)行專門論證并采取相應(yīng)措施。

2 “三線劃定”劃定思路探討

2.1 三線條控制線協(xié)調(diào)優(yōu)化

三條控制線的協(xié)調(diào)優(yōu)化，應(yīng)按照不可交叉重疊的要求。出現(xiàn)沖突矛盾時，優(yōu)先保障生態(tài)功能的完整性，若永久基本農(nóng)田位于自然保護(hù)地核心區(qū)，永久基本農(nóng)田應(yīng)逐步退出。若集中連片程度高的永久基本農(nóng)田位于自然保護(hù)地核心區(qū)外，應(yīng)調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)盡可能在生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田外劃定。

2.2 生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整

對原有的生態(tài)保護(hù)紅線成果進(jìn)行校核，結(jié)合第三次全國國土調(diào)查成果、“雙評價”成果、林業(yè)變更調(diào)查、依據(jù)充分的人類活動，識別內(nèi)部存在的矛盾沖突并進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

首先，通過第三次全國國土調(diào)查成果，提取集中連片程度高的耕地、園地和現(xiàn)狀建設(shè)用地，將位于自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)外的矛盾沖突地塊劃出。通過林業(yè)變更調(diào)查將生態(tài)功能不造成明顯影響的連片人工商品林劃出生態(tài)保護(hù)紅線的范圍。此外，依據(jù)充分的已批建設(shè)用地、合法礦業(yè)權(quán)、相關(guān)規(guī)劃范圍（土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃成果）、國家規(guī)劃礦區(qū)、重大項目（旅游開發(fā)、風(fēng)電、水電、光伏等）、基礎(chǔ)設(shè)施等矛盾區(qū)域應(yīng)劃出生態(tài)保護(hù)紅線，以保障國計民生。

其次，為確保生態(tài)保護(hù)紅線“面積不減少、功能不降低、性質(zhì)不改變”，可將“雙評價”的生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)和保護(hù)等級高的生態(tài)公益林的重疊區(qū)域作為優(yōu)先補(bǔ)劃區(qū)域。

2.3 永久基本農(nóng)田優(yōu)化

依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田，結(jié)合第三次全國國土調(diào)查、“雙評價”、耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測與評價等成果，梳理整改劃定不實、違法占用等問題區(qū)域，按照相應(yīng)要求進(jìn)行補(bǔ)劃。

2.3.1 問題整改

主要對土地利用總體規(guī)劃確定的永久基本農(nóng)田進(jìn)行校核，首先，通過第三次全國國土調(diào)查成果，將建設(shè)用地、林地、園地、草地、濕地、水域及水利設(shè)施用地及河道兩岸堤防間不穩(wěn)定的耕地劃出。再基于“雙評價”種植業(yè)不適宜區(qū)，將自然災(zāi)害風(fēng)險高、無法復(fù)墾、環(huán)境污染嚴(yán)重、無法恢復(fù)治理的耕地以及生態(tài)保護(hù)評價中石漠化脆弱性高、沙漠化脆弱性高、水土保持功能重要性高的25°以上陡坡耕地，劃出永久基本農(nóng)田。耕地因采礦損毀耕作層或地面塌陷無法耕種且無法復(fù)墾及公路鐵路、渠道周圍的綠化空間占用的區(qū)域劃出永久基本農(nóng)田。在劃定永久基本農(nóng)田前已批的建設(shè)項目或已辦設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)程序的土地、難以避讓的重大建設(shè)項目、臨時用地、全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃確定的礦產(chǎn)，在重大生態(tài)建設(shè)項目等依據(jù)充足的情況，可劃出永久基本農(nóng)田。

2.3.2 補(bǔ)劃提質(zhì)

補(bǔ)劃的永久基本農(nóng)田應(yīng)與現(xiàn)有永久基本農(nóng)田保持集中連片且坡度小于25°的耕地。占用城市附近的永久基本農(nóng)田，可結(jié)合種植業(yè)適宜區(qū)，優(yōu)先在已劃入糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地、已完成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、土地整治新增耕地、實施整治的中低產(chǎn)田、永久基本農(nóng)田儲備區(qū)等區(qū)域進(jìn)行補(bǔ)劃。若通過科學(xué)論證后難以在城市附近補(bǔ)劃，可根據(jù)從近到遠(yuǎn)的空間關(guān)系、從高到低的質(zhì)量要求補(bǔ)劃。

2.4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界堅持“生態(tài)優(yōu)先、集約適度、形態(tài)完整”的原則，基于“雙評價”成果、第三次全國國土調(diào)查、基數(shù)轉(zhuǎn)換成果、重大工程安排等因素進(jìn)行邊界初劃，再與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田進(jìn)行協(xié)調(diào)。

2.4.1 邊界初劃

（1）以水資源、空間等約束條件的可承載城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模、城鎮(zhèn)人口規(guī)模，確定資源環(huán)境承載能力上限，并通過城鎮(zhèn)建設(shè)適宜區(qū)，避讓森林、河流、湖泊、山川等不能進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的范圍。

（2）依據(jù)上位國土空間規(guī)劃中確定的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展定位和空間格局，現(xiàn)狀建設(shè)用地、集中連片的控規(guī)建設(shè)用地、依法合規(guī)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)、重大建設(shè)項目用地等應(yīng)劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

（3）與現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設(shè)用地聯(lián)系緊密的山體、河流湖泊濕地、文化古跡等空間，應(yīng)劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界予以嚴(yán)格管控。

（4）充分利用第三次全國國土調(diào)查、地理環(huán)境和地貌特點(diǎn)的邊界，使城鎮(zhèn)開發(fā)邊界形態(tài)盡可能完整。

2.4.2 方案協(xié)調(diào)

無法調(diào)整且零散分布的生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，應(yīng)嚴(yán)格按照生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的保護(hù)要求進(jìn)行管理，但不計入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界面積。

3 結(jié)語

“雙評價”作為國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作，是劃定三條控制線的重要依據(jù)，準(zhǔn)確把握“雙評價”與三條控制線劃定的關(guān)系，有利于提高國土空間總體規(guī)劃編制的科學(xué)性。本文通過分析“雙評價”生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)評價機(jī)理與三條控制線劃定的關(guān)系，結(jié)合實際操作的經(jīng)驗，探討了三條控制線的劃定技術(shù)思路，確定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的協(xié)調(diào)優(yōu)化次序和原則，總結(jié)科學(xué)利用“雙評價”成果開展三條控制線劃定的方法。由于各地之間存在差異，具體的劃定方法需要結(jié)合各地自身情況進(jìn)一步研究。