電改中的民生考量

本刊記者劉光林

電量與電價問題是電力市場的核心問題，而理順電量、電價問題則是電力體制改革的核心任務。為實現精確引導電力投資、科學平衡電力供需、合理引導電力消費，全球各主要市場經濟體普遍開展了電力市場化改革。

然而大量事實又告訴我們，市場化也非包治百病的良藥，當過分強調電力的商品屬性而徹底忽略其公益屬性時，隱患也隨著市場的建構而潛伏下來，伺機在適當的時刻反噬市場。在此輪電力市場化改革過程中，我們如何揚長避短，在充分發揮市場化高效配置資源的優勢的同時，又能規避其無底線競爭帶來的冰冷和殘酷，值得身處其中的人付諸深深的思考。而觸發這種思考的，就包括美國得克薩斯州電力市場短期內暴發的兩次危機。

美國得州電力危機引發思考

自今年2 月以來，位于大洋彼岸的美國得克薩斯州，短短兩個月內出現兩次嚴重的電力危機。據報道，受預期的電力供應緊張影響，4 月13日，美國得州現貨市場批發電價一路飆漲逾3300%，某些地區甚至達到10000%。這是因為得州電網運營商向各市場主體發出警告稱，近期由于一股冷空氣正穿過該州，風力和太陽能發電受到限制，加之部分發電機組正在停機維護，料定電力供應會出現緊張現象。前車可鑒，此次批發電價暴漲，必然會導致零售市場的部分用戶再次面對天價電費賬單。

就在兩個月前，一場罕見的極寒天氣席卷美國多地，暴風雪導致得克薩斯州遭遇1989年以來的最低氣溫。受此影響，當地出現嚴重的斷水斷電危機，最高限電負荷超過1600 萬千瓦，輪流停電人口超過450 萬。在供求極端失衡的情況下，得州電力市場批發價格迅速攀升，最高達11 美元/千瓦時，相當于平時的100 倍。瘋漲的批發電價導致一些用戶無力支付零售市場的高昂電費，有些電力公司也因無力履約而申請破產。在最新統計中，整個得克薩斯州受冬季風暴和停電影響死亡111人。

面對極寒天氣和強暴風雪，電力本該成為人民抗寒取暖的幫手，何以成為坐地起價、助紂為虐的“惡棍”？換句話說，電力究竟應該成為幫助人類應對突發事件的一種工具，還是成為人類不得不去應對的突發事件？這是一個令人深思的問題。

個中原因，《中國電力報》刊登的《美國得州停電危機中的“德”與“得”》這篇文章已經闡述得十分清楚，其中提到的一句話“我國政府和全社會對極端天氣引發停電風險的容忍度更低”，最近就得到了驗證——4月15日，因大風沙塵災害導致山西省新能源出力快速下降，實際出力遠低于申報出力，超過市場調節能力，嚴重威脅電網安全運行，所以山西電力調控中心發布熔斷公告，啟動了現貨市場熔斷機制。顯然，電力市場對我們來說只是手段，不是目的，我們的首要目標是保障電力系統安全，是保障人民都有電可用。

總之，美國得州電力市場就是因為片面強調自由市場，而忽視了社會托底保障，才會為一次次電力危機的暴發提前埋下了伏筆。

我國電力市場的民生底色

反觀我們正在進行的電力市場化改革，則與美國倡導的自由市場有著本質的區別。我們堅持以人民為中心的發展思想，電力行業發展為了人民、發展成果為人民共享，堅持保障民生的原則已經被深深烙印在電力市場改革的頂層設計中。

在被譽為新一輪電改綱領性文件的中發九號文中，“堅持市場化改革”和“堅持保障民生”，與“堅持安全可靠”“堅持節能減排”“堅持科學監管”構成新一輪電改的五大基本原則。“這意味著，我們的電力市場化，它不是‘裸奔’的市場化，而是‘附條件’的市場化。堅持市場化的改革方向，與堅持保障民生等其他基本原則要求是處于同等重要地位的。”一位長期跟蹤電改的分析人士認為，“如果改革沒能保障民生，人民分享不到改革的紅利，那樣的改革是難言成功的。”

按照“整體設計、重點突破、分步實施、有序推進、試點先行”的組織實施要求，我們的電力市場化改革從一開始就采取審慎的態度，并沒有一味照搬電力市場化發達國家的現成改革經驗，而是逐步放開發用電計劃，漸進式擴大市場化交易規模，在具備一定承受能力的工商業領域漸進式實施電力資源的競爭性配置，同時又對入市用戶敞開保底供電的大門，為其提供充分的選擇權。

而對于民生領域，我們仍維持著電力的公益屬性。在市場初期，對居民、農業、重要公用事業和公益性服務業，依然執行優先購電和目錄電價政策，避免這些用戶受到市場價格波動的沖擊——《關于有序放開發用電計劃的實施意見》強調，有效保障供需緊張情況下居民等重點用電需求不受影響。若有此覺悟，美國得州的人民又何愁在冰天雪地里無電可用、哀嘆電費暴漲，甚至生命安全都得不到保障！

其實，即使在電力市場化發達國家，仍有相當比例的用戶并未參與市場，還在沿用非競爭方式確定用電量和電價；而且，大部分國家還專門設計有應急保障機制，以應對突發事件可能對電力市場帶來的沖擊。就此看來，絕對市場化反而是一種極端現象，而并非普遍存在。

對于我國的電力市場化改革而言，保留一定比例的優先發用電計劃、計劃電與市場電并存，這種局面或許并非市場化改革過程的一個過渡階段，而應該是未來很長時期電力行業運行的一個常態。所以在市場設計中，將多機制共存當做障礙、而不是作為前提條件的思想都是不可取的。比如，有觀點就將某試點在現貨試結算過程中出現大量不平衡資金主要歸因于市場電和計劃電共存的體制問題，這樣就把簡單的技術問題給復雜化了，非但不利于對癥解決問題，還容易把市場化推向極端，讓改革進入死胡同。

市場化改革必須堅持中國特色

當然，保障民生原則更體現在我國的傳統電力運行方式中。長期以來，我國一直執行工商業用電補貼居民和農業用電的電價交叉補貼政策。所以在我國，居民和農業電價是遠低于工商業電價的。在歐美等發達國家則正好相反，其居民電價普遍高于工商業電價。

居民用電電壓等級低，成本高，電價應該高；工業用電電壓等級高，成本低，電價應該低。與歐美相比，我們看起來更像有悖于市場規律，然而這背后恰恰體現了民生至上的電力發展理念。中發九號文在提及“處理電價交叉補貼問題”時，特別強調了“妥善”二字；而且根據該文件精神，無論是處理交叉補貼，還是完善階梯電價機制，最終目標還是“確保居民、農業、重要公用事業和公益性服務等用電價格相對平穩，切實保障民生”。

有人說，作為發展中國家，我們的電力消費結構與發達國家不同，我們的居民、農業等用電量占比較小，工業用電量占比大，短期內對包括居民用電等采取保障性政策或許可行，隨著我國經濟社會的發展，未來會步入中等發達國家甚至發達國家行列，我們的電力消費結構也會隨之發生改變，屆時就應該像現在的發達國家一樣，將居民用電等納入市場。

這里需要澄清的是，入市并不等同于“失去保障”。在正常的電力市場條件下，電力供應是可以得到保障的，電價也是相對平穩的；而正常的價格波動恰恰可以促進科學用電、節約用電，動態調節供需平衡，提高系統運行效率。“只有在電力系統遭遇突發情況導致供需嚴重失衡時，類似于此次美國得克薩斯州遭遇極寒天氣時，包括用戶在內的某些市場主體才需要保障，當然，這時候首先得到保障的應該是與民生有關的用電。而關鍵是，你的方案中有沒有相應的機制設計，還要看你機制設計的初衷是不是為了保障民生。”一名熟悉電改的人士結合美國得州電力危機評論認為，“我們搞電改，應該充分借鑒國外的經驗，同時也要認真汲取別人的教訓，科學設計制度規則，強化市場監管，豐富和完善市場內外的多重保障機制，走出一條有中國特色的電力市場化道路。”

“中國特色”，就在于走與眾不同的路。發達國家走過的路，給我們提供的是經驗、是教訓，但絕不是一個可以直接拿來套用的模具。就拿產業結構來說吧，西方的發展路徑是：隨著其工業化的完成，它們逐漸將制造業外遷，而自己則潛心搞起了資本金融和服務業，反映在電力消費結構上，就是居民和服務業用電占大頭，工業用電萎縮。這條路徑，我們不可能學，也是學不來的。十分慶幸的是，我們的決策層已經洞悉實體經濟的重要性，意識到制造業是立國之基。如今，西方國家也已開始亡羊補牢，譬如美國上屆政府就不擇手段地大搞“制造業回流”，本屆政府則推出兩萬億“美刀”的基建刺激計劃。無論上述措施發揮作用與否，這些思路肯定不是為了維持美國現有電力消費結構的。試想，對方自己都在“糾偏”了，難道我們還要沿著對方過去的路徑去“跑偏”嗎！所以，民生用電無論占比多少，都應該首先得到保障，這是我們搞電改的基本出發點和落腳點。

“兼顧改到位和保穩定”，哪些方面可以競爭，哪些方面需要保障？哪些地方強調效率，哪些地方突出公平？這是電力體制改革首先要厘清的問題，需要東方大智慧，體現中國大格局。■