某變電站鄰避效應引發環境信訪案例分析及啟示

鎮江市生態環境局 湯 虹 譚夢琰

進入21世紀以來，隨著經濟社會快速發展和公眾權利意識的逐步提高，特別是有關自身身心健康的保護，因此建設項目所引起的“鄰避效應”問題日益突出[1]，進而引發的群體性事件攀升，不僅嚴重影響社會和諧穩定，而且牽制、阻礙經濟社會發展。如何化解建設項目“鄰避效應”帶來的矛盾和問題，避免進一步的惡化發展，已成為考驗各級政府執政能力和治理水平的一個重大現實問題。

1 變電站鄰避效應引發環境信訪案例概況

某鎮擬建110kV 變電站為小型化、全戶內變電站，房屋建筑面積1073.5m3，占地面積3633m3；變電站進線110kV、出線10kV，進出線均采取電纜埋地敷設的方式。建設地址符合該鎮總體規劃，與周邊住宅間距和退讓符合城市規劃管理技術規定，項目已獲發改委核準批復并取得建設用地不動產權證書。該項目編制的《建設環境影響報告表》通過審批，建成投運后周圍的工頻電場、磁場能夠滿足《電磁環境控制限值》（GB8702-2014）表1中公眾曝露限值要求。

2020年7月該鎮有網友發布題為有關該變電站違建的貼文，貼文中說到變電站距離某小區居民樓僅55米，存在電磁輻射環境污染，質疑該變電站項目是否符合國家規定、是否違規開工建設，隨后多名群眾通過“12345”熱線、微博、網絡論壇、政府網站等渠道集中反映該變電站，存在項目規劃、環評不符等問題，擔心存在電磁輻射環境污染，影響擬建地點周邊商住小區居民生活質量，反對在現址建設，部分群眾赴省信訪局、鎮政府上訪，產生環境信訪并阻止現場施工。

經現場調查，該變電站選址邊界距最近的某小區約55米，距其他敏感點均在100米以上，不在電磁環境影響評價范圍（界外30米）內。群眾反映的環評虛假問題、變電站距離敏感點30米、電壓達到220kV、無證施工等情況基本不屬實。盡管作了大量宣傳解釋，變電站周邊某小區居民普遍能接受建設該變電站的必要性，也認可該變電站的合法、合規，但仍然少部分群眾抵觸情緒較大，不能接受該變電站建設在自家小區附近，每天有群眾駐守施工現場阻止施工，屬于典型的公共基礎設施產生“鄰避效應”。

政府部門高度重視，第一時間向主要領導、省、市信訪部門進行匯報，迅速成立了由宣傳、信訪、自然資源和規劃、供電、生態環境、住建等相關部門組成的聯合處置小組，落實專人在省信訪局接待上訪群眾，就網友反映的變電站項目合法、合規性進行了解釋，公示了規劃、環評等審批文件，并科普了輸變電電磁輻射相關知識。屬地政府主動接受地方衛視采訪，公開回應變電站建設相關情況。為緩解矛盾防止發生群體性事件暫停該變電站工程施工，待矛盾緩解后再實施項目建設。

鎮政府采取召開座談會、設立公示牌、公開信、實地考察2個類似變電站等措施，特別是考察了變電站主體與周邊小區距離約20米的建設項目，變電站圍墻與居民小區圍墻緊挨且臨近院墻就有一座幼兒園，變電站二樓為辦公場所，科普輻射知識、宣傳該變電站建設的公益性、安全性。目前該變電站外圍管線建設工作正在推進，隨后將要建設變電站主體場所，將繼續做好周邊居民的解釋引導工作，同時依法、依規推進該變電站工程建設。

2 變電站鄰避效應引發環境信訪特點

信息不透明、參與度不高。雖然該變電站項目建設手續合法合規，但在實際的選址過程和報批報建手續中未全面向群眾公布和參與，開發商在營銷部分樓盤時雖“心中有數”但因利益驅使未全面告知某小區附近將來會建變電站，直至項目開展施工前期準備工作時小區居民發現后從而發生多人向政府部門投訴反映。因此信息不透明、參與度不高是產生環境信訪的“觸發點”。

“鄰避效應”不要在我的后院心理。因城市發展需要新建商業和住宅用房大幅增加，用電、網絡、垃圾處理等公共基礎設施亟需補給，而商住地周邊土地資源稀缺，使其配套建設諸如變電站、垃圾箱等公共設施與居住地比鄰而居，選址矛盾愈發突出。“鄰避”設施的該變電站解決了公眾包括信訪群眾的用電需求，但由于不要在我的后院心理作祟造成矛盾上升。該變電站環境信訪的發生從狹義角度看是民眾對公共設施選址的抵抗，風險作為“鄰避”設施的焦點，其核心問題是利益沖突，是項目周邊小區居民保護房產價值和生活環境質量的理性反應。該“鄰避效應”不要在我的后院心理是矛盾上升的“助推器”[2]。

“談輻色變”不理解、不支持。公眾對電磁輻射的關注度高，也存在著理解不全面有偏差產生心理恐慌現象。“談輻色變”不理解、不支持是居民反對項目建設的主要理由。輻射分電離輻射、磁輻射[3]，電離輻射是放射性物質產生的能使受作用物質發生電離現象的輻射，其劑量大了對人體健康確實有損傷。而電磁輻射屬于非電離輻射，從研究成果分析電磁輻射對人體的健康效應主要是熱效應，這點與電離輻射區分較大。我國現行的電磁輻射環境質量標準是《電磁環境控制限值》（GB8702-2014），對照世界上大部分國家都遵循的國際非電離輻射防護委員會（ICNIRP）推薦限值標準，我國執行的限值標準更為嚴格。

新媒體傳播帶來的熱點效應。新媒體的交互性、開放性等傳播特點，使得網民很容易聚集起來，個別老百姓通過新媒體暢所欲言，片面描述變電站項目周邊小區而忽略小區人口快速增長的用電需要，輻射敏感話題容易引發較大炒作，極易演變成群體性事件。

3 環境信訪矛盾化解的相關啟示

敏感項目實施要做好風險評估。公共工程往往也是民生工程，而變電站、垃圾焚燒、固廢處置等公共工程亦屬于敏感項目易產生鄰避效應，實施前要充分調研、科學判斷、合理布局，提前充分做好社會穩定風險評估工作。在項目建設前要事先做好科學信息發布、充分論證意見、風險前置評估等工作，提前發現產生環境信訪的可能性，拓寬群眾對利益訴求的渠道，讓群眾合理表達自身的訴求，讓群眾依法享有知情權、參與權、表達權和監督權，唯此才能掌控和化解風險，把公共工程好事辦好。

科普宣傳教育要實施常態化。作為變電站項目涉及輻射敏感性，大多數老百姓對“輻射”、“電磁”等概念有懼怕、有恐慌、有焦慮，如何打破認知誤區、提升理性對話能力就需要科普宣傳常態化，要有項目鋪墊期、預熱期、實施期的全過程覆蓋，不能等到項目建設出現抵觸情緒的節骨眼上才啟動，更不能等到矛盾上升輿情發酵才開展。涉及輻射、二噁因等環境污染因子大多數所涉專業性強，科普宣傳既要突出專業度、權威性，更要突出通俗化、接地氣，注重科普與文化結合、與日常生活結合，拉近與公眾的心理距離，增強公眾看得明、聽得懂、理解快的接受力[3]。

增強公眾參與預防鄰避效應。公眾環境保護意識的不斷提高，對環境質量的關注亦日愈增強，政府在環境決策過程中向公眾收集意見，不僅提高政府決策的透明度和公信力，更能贏得公眾的廣泛支持，有利于淡化“鄰避效應”和減少環境群眾性事件的產生。

涉及多部門問題要強化協同聯動。當一個環境信訪涉及多部門時，有時會出現“九龍治水”現象，相關部門保持緊密協同聯動形成合力、共同處置顯得尤為重要。此次環境信訪處理過程中，正是多部門協同聯動掌握引導主動權、及時果斷妥善處置，未發生群體性事件，解決了民眾生活用電的要求，讓群眾對政府行政辦事、服務能力得到認可。

矛盾管控化解關鍵走好“群眾路線”。城市美好生活需要堅強的供電網絡，而變電站是最重要的電源支持。生態環境部門多次走進項目現場、走訪群眾，主動通過“政風行風熱線欄目”公開反饋處理情況，主要負責人親自上門與信訪群眾代表見面溝通交流，表示歡迎監督，希望就進一步做好公眾參與、提高環評質量等方面加強完善，請他們繼續更多地關心關注環保工作，為守護綠水青山、共建美好家園做出貢獻。相信群眾、俯身傾聽、坦誠面對、陽光公開、不偏不倚，將群眾工作做實做細是此次矛盾化解的法寶。

綜上，具有“鄰避效應”的建設項目因建設過程中，因項目信息不透明、人民群眾參與度不高，以及不要在我的后院“鄰避效應”、公眾專業知識缺乏、新媒體的熱點傳播效應等因素疊加效應引發環境信訪事件，為化解該類環境信訪矛盾，政府部門需及時公開建設項目信息，多方位溝通，告知項目合法合規性，遇到專業性問題通過媒體、專家向公眾科普說明，同時為避免該類環境信訪發生，建設項目需要做好風險評估，同時主動走訪群眾、加強溝通交流。