整體性治理理論下跨區域生態治理研究

申基成

摘要：生態治理是建設美麗中國的關鍵，是中國特色社會主義現代化建設的重要內容，生態環境的系統性與整體性決定了跨區域生態治理是我國生態文明建設的重要組成部分。但是跨區域生態治理所涉及的復雜的環境問題以及行政區域的合作問題等造成了其實踐困境，國內學者對跨區域生態治理的研究主要是在分析目前國內跨區域生態治理實踐案例的基礎上，從生態治理的利益整合、合作動力優化、制度完善、軟法治理等角度著手研究跨區域生態治理。

關鍵詞：整體性治理理論;跨區域治理;生態治理

引言

近年來，全球頻發的生態環境問題不僅制約了社會生產力的可持續發展，而且威脅到了人類的健康生存。因此，科學治理生態環境問題已成為中國乃至國際社會應共同破解的緊迫難題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央相繼提出“像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”“綠色發展，就其要義來講，是要解決好人與自然和諧共生問題”“山水林田湖草是一個生命共同體”。

1整體性治理的理論分析框架

傳統的科層制理論、新公共管理理論對世界各國政府管理過程產生了重要影響，但同時在政府管理與改革過程中也暴露出弊端，以登哈特夫婦為代表的新公共服務理論沖擊了新公共管理理論，同時為整體性治理理論的發展創造了有利環境，整體性治理理論在批判與繼承中構建了新的政府治理模式，為政府改革提供了新思路，代表人物有佩里·希克斯、帕特里克·登力維。針對20世紀中后期存在的治理“碎片化”等政府管理問題，佩里·希克斯提出“整體性政府”概念，強調21世紀的政府應當是整體性政府、預防性政府、改變文化的政府以及為社會提供無縫隙的“整體型服務”。帕特里克·登力維認為，數字信息時代治理強調重新整合服務、資源與信息，電子行政以及整體性協同的決策方式，這也是現代化的整體性政府治理的重要基礎。整體性治理理論能夠為我國跨區域生態治理提供重要分析視角。

2整體性治理理論視域下跨區域生態治理困境及原因分析

2.1生態治理制度統籌各方利益的功能略顯不足

為走出生態困境，有效保護自然環境，維護人民公平享有健康生態環境的權益，建成具有中國特色的社會主義生態文明，黨中央十分重視生態領域的制度建設。近年來，黨和政府緊緊圍繞生態文明決策、管理、評價和考核四個層面著力構建生態文明制度體系;與此同時，在開展生態治理實踐活動的過程中制定和完善了多層面的生態治理制度，譬如及時劃定了生態保護紅線，制定了生態環境損害責任終身追究制度，并正積極探索建立體現自然資源生態環境價值的資源環境統計制度。然而，我國生態治理領域的部分制度仍不夠完善，協調統籌多元社會主體生態和經濟利益的功能略顯不足。以“生態補償法律制度”為例，當前我國生態補償法律制度的實際執行難度較大，功能發揮總體效果不佳，主要體現在對生態破壞行為進行收費以補償生態建設者或保護者的利益時，受多重社會因素的制約，導致補償主體和客體不明確、補償標準偏低以及補償資金來源渠道單一等問題。

2.2?運行機制亟待健全

新公共管理提出并倡導“分權化政府”，最初是為了避免權力過度集中，然而過度分權導致地方政府之間產生信息閉塞、溝通不暢的問題，地方政府過分追逐地方利益，難以凝聚合力為共同目標奮斗。中國幅員遼闊，自上而下的行政層級在中央政府統一領導下發揮了集權優勢，但是自上而下的行政管理壓力降低了同級地方政府合作的可能性，地方在其管轄范圍內擁有一定的裁量權，不愿意將有限的資源投入到跨區域社會公共事務的治理中，同時上級政府部門缺乏完善的運行機制予以協調，進一步增加了合作治理成本，因此難以形成跨區域治理合力。目前，跨區域生態合作治理主要依靠國家的倡導、建議以及相關區域地方政府的自愿合作，缺乏完善的治理運行機制來修正過度地方分權的弊端，嚴重阻礙跨區域生態問題的解決。

3整體性治理理論下跨區域生態治理措施

3.1完善治理管理機制

目前，我國正處在經濟發展的關鍵時期。要維持水環境治理的保障機制長期發展，實現河長制的實際價值和作用，就應及時更新并完善相應的治理管理機制。隨著地區經濟迅速發展，人們需要加大利用和開發水資源的力度。地區生活生產存在浪費或污染水資源的情況，進而大大提升了治理難度。河長制可以有效將地方行政管理和河湖流域管理相結合，但是在實施水環境治理過程中沒有健全的執法監管機制。因此，地區可以建立以政府為主導、其他部門互相協助執法的聯合監管體系，在實踐過程中加以完善，進而形成有效監管以及有力執法的監管系統。

3.2加大宣傳力度

在大力宣傳水生態環境保護工作的同時，需要建立針對性的考核指標，打破過于傾向于“政績”的傳統考核模式，建立一套有針對性的更為完善的考核體系，圍繞水生態環境治理保護建立一套長效機制，并將其納入公共部門人員薪酬、晉升考核中來，以此來轉變公共部門人員對水生態環境治理保護的認知。需要在引進創業項目時，大力宣傳水生態環境理念，同時針對創業項目進行全面地監督管理，制定一套規范、明確的約束體系，嚴格落實水生態環境治理保護責任，并建立針對性的獎懲體系。應當積極通過走進村莊、走進鄉鎮等開展宣傳活動，積極利用廣播、電視、互聯網等線上模式，向農民群體宣傳水生態環境保護的重要性，同時介紹水生態環境保護的相關措施，讓農民群體意識到水生態環境保護是與自身息息相關的事情。

3.3健全生態環境治理制度體系

習近平總書記指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”面對傳統生態治理模式的制度缺位，我們理應以制度化、法治化手段推進新時代生態環境治理現代化建設。第一，不斷健全生態環境治理的相關法律法規，形成常規的制度性保障和長效約束機制。健全生態環境保護立法、執法體系，根據當前生態環境治理情況，制定針對性強、操作性強的生態治理地方性法規與規范性政策，切實加大各地生態環境保護力度，提高生態文明建設執法水平。第二，優化基層政府政績考核機制和鄉村生態環境治理的長效保障機制。在基層政績考核體系中弱化對經濟增長的考核，構建綠色政績考核機制;破除各職能部門條塊分割的局面，建構長效動態的跨行政區的區域生態環境治理模式，推動形成統一的權責體系，提高各部門行政效率，推進生態環境高效、規范治理。

結束語

作為規劃的頂層設計單位，必須從思想上牢固樹立生態優先、綠色發展的理念，以“踐行綠水青山，創建美好家園”為使命，以水為核心，打造水安全、水生態、水環境、水景觀流域系統治理特色模式，通過踐行“十六字”治水思路、新理念，將生態文明建設和綠色發展理念貫穿河湖水生態系統治理全過程，高站位、高起點規劃，為建設水清岸綠、魚翔淺底的美麗中國作出應有的貢獻。

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