哪個城市的流動人口最幸福？

南方周末記者　周小鈴發自濟南、珠海、泉州 南方周末特約撰稿 張坤 南方周末實習生 高越

下午五點半，濟南工地上的工人下班，一起坐著電瓶車返回姚家莊。

南方周末實習生　?　張坤　?　攝

社會融合綜合排名第一的城市是濟南。合肥、泉州、珠海、哈爾濱分別在住房保障、隨遷子女教育、社會保障和衛生健康四個維度上做得最好。

超大城市和小城市都存在公共服務不足的現象，計劃單列市的融合程度最優，直轄市最低。

2021年3月初，國家衛生健康委流動人口服務中心發布《中國城市流動人口社會融合評估報告》（No.2）（下稱“報告”）。

這本267頁的報告顯示，社會融合綜合排名第一的城市是濟南。合肥、泉州、珠海、哈爾濱分別在住房保障、隨遷子女教育、社會保障和衛生健康四個維度上做得最好。

報告副主編、國家衛生健康委流動人口服務中心研究員劉金偉對南方周末記者解釋，數據來自原衛計委開展的全國流動人口動態監測調查數據、全國性統計年鑒和公報及政策文件。覆蓋分布于全國60個城市的18萬流動人口。

滿分100分，60個城市公共服務融合平均得分60.87，最低42.01分，最高73.65分。報告指出，被評估城市流動人口公共服務融合度普遍較低。

住房保障，合肥排第一

困擾外來人口的首要問題是住房。2012年，住建部發布《公共租賃住房管理辦法》，把在城鎮穩定就業的外來務工人口列為申請對象。

報告顯示，在60個樣本城市中，80%以上的流動人口靠個人獲得住房，其中租房占58%，買房占23%。由雇主提供免費住房的占7.7%，而住在由政府提供的廉價房、公租房的人數僅為0.8%。住房保障，是報告中四個維度里平均得分最低的。

住房保障方面，合肥排第一。據《合肥晚報》報道，合肥累計投入資金約36億元建設公租房11.93萬套，發放住房租賃補貼約6000萬元。重點對象為外來務工群體、新就業大學生及產業人才。

合肥規定，外來務工人口年滿18周歲、持有市區居住證；有完備的勞動合同且勞動剩余期限滿一年；在就業地所在區連續繳納社會保險18個月以上；本人及家庭成員在市區內無私有住房就可申請公租房。

外來務工者可在公租房和住房租賃補貼兩種保障方式中擇其一。公共租賃住房，須通過抽簽、搖號等方式確定資格和選房順序，且須由用人單位來租。租賃補貼，標準分別為300元/月一戶和200元/月一戶，連續領取期限不超過24個月。

報告中，住房保障排名最低的是臺州，外來人口不僅需要滿足擁有居住證、簽訂勞動合同至少一年，連續繳納社保6個月、直系親屬無住房等條件，還要持有專業技能證書，人均年收入須低于上年度市區城鎮常住居民人均可支配收入。

對于超大城市來說，資源緊張，流動人口住房保障排名靠后，但保障手段更多元。如北京面向“新北京人”推出專項分配公租房和共有產權房政策，還要求從中拿出不少于30%的房源，面向符合條件的非京籍家庭配租配售。

現實生活中，城中村是絕大部分外來人口的落腳之地，容納著不具備申請保障性住房條件的人們。在外來人口社會融合度排名第一的濟南，也不例外。

孫萍一家生活在濟南流動人口集中的歷下區姚家莊。2012年，她和丈夫在老鄉介紹下從河北邯鄲來到濟南。

原先，她生活在離姚家莊三公里遠的丁家村。2017年，丁家村因改造為政府保障房項目而拆遷，孫萍一家搬到姚家莊。

她曾經在一家超市當收銀員，丈夫開了一家外賣店。不久前，她辭了超市的工作，幫丈夫做外賣。生意好時，店里月入八千余元。

報告中稱，兩成外地人在落腳城市買了房，孫萍就是其中之一。2016年，她在距離濟南四十多公里外的章丘區，以每平方米5000元的價格買下一套房，現在已經漲到8000元。

午飯時間，姚家莊里最熱鬧。南方周末記者擠在一個簡陋的小餐館，人們三五成群地坐在低矮的馬扎上搭伙吃飯，素菜十幾元，葷菜二三十元。

一桌人剛從山東臨沂來到濟南，“哪里有活就去哪”。姚家莊的很多房，租給工地工人，他們有的自己出錢，有的老板出。月租300元左右，房內僅有簡陋的書桌和床。

城中村里的人，大部分不考慮在濟南落戶，要么是因為家人在老家，要么是抱怨濟南消費水平高。有人聽到落戶的問題后，挑眉反問南方周末記者，“你知道這里的房價多高嗎？”

條件準入、積分、購房，三條入學之路

孩子能不能在當地上學，也是外來人口最犯愁的問題。

以往由于教育資源與戶籍制度掛鉤，外來務工人員的子女只能在戶籍地接受義務教育，因此形成了大量的留守兒童。

1992年，國家允許隨遷子女在居住地申請借讀，1998年鼓勵專門成立打工子弟學校，招收隨遷子女。2012年后，戶籍制度松動，隨遷子女得以通過落戶來解決入學問題，各地政府也開始探索以“居住證”為入學依據的政策。

報告中，福建泉州是隨遷子女教育單項評分最高的城市。

在泉州，一名住在主城區的女司機對南方周末記者說，她跟丈夫從老家河南到泉州開出租車已有十多年。靠開車掙下的錢，買了一套市區的房子，兩部出租車。夫婦倆都是農村戶口，至今未在泉州落戶。

“遷不遷問題不大。在泉州市中心城區（外來人口子女的教育資源）跟戶籍子女是一樣的。”她的孩子在泉州一直讀公立學校，義務教育階段學校只收學雜費、書本費。

據泉州市教育局的公告，在泉州中心城區，外來人口只需滿足在本地兩證（居住證、勞動合同）均達到一年以上，子女即可入讀公立小學。

泉州教育局發文稱，泉州在2002年取消進城務工人員子女的借讀費，2006年取消學雜費，2012年公辦高中免學費，目前，有93%以上隨遷子女就讀于公立學校。

上述司機補充，與中心城區不同，隨遷子女在泉州的下轄市晉江讀書相對難一些。“說是取消‘借讀費，但實際會收一筆‘贊助費。”

晉江是泉州外地人口最多的地方，也是“中國鞋都”。根據泉州2020年統計年鑒，晉江常住人口211.9萬人，占全市常住人口的1/4。

陳埭鎮是晉江制鞋產業最集中的地方，街上隨處可見各類鞋材供應門店。蘇厝村又是這里外來人口最集中的地方之一。

在蘇厝村，南方周末記者向一名派出所民警求證，對方告知不遠處有一所公辦小學，外來人口只需繳納8000元贊助費，就可入學，入學后跟戶籍生一樣免收學雜費。

李計英是河南人，租住在蘇厝村，在離村子一公里外的酒店做客房清潔工作。2010年，她和丈夫來到晉江，兒子在老家讀到四年級，為了免受親人分離之苦，2017年把孩子轉來了晉江。

“剛開始就交個幾千塊，現在麻煩多了。”李計英念叨著，手里麻利地換好了一床被褥。晉江規定隨遷子女入學須提供父母一方的兩證（居住證、勞動合同/社保繳費憑證）。她弄不懂，都由丈夫操辦。

隨遷子女教育除了條件準入外，也有城市或部分城市里人口密集的區縣采取積分入學制，如上海、廣州、珠海，以及濟南的歷下區。

在濟南歷下區，積分入學的隨遷子女需滿足年齡要求，且在歷下區連續居住一年以上；父母任一方持有該區居住證、參與社保至少一年。錄取時，區教育局根據隨遷子女的學位數量劃定控制線，志愿學校按照積分高低錄取。

孫萍也想讓孩子在歷下區上學，但由于積分制，難以保證一定能錄上。最終，孫萍夫婦還是讓孩子在買了房子的章丘區完成學業。

“最快的辦法還是購房。”在珠海香洲區前山小學造貝校區門前，一位年輕媽媽在等女兒放學之余，跟其他家長閑聊。在她女兒就讀的學校里大多是戶籍生。為了讓孩子上學，她買房落戶，但由于造貝小學只是“村小”，她開始物色另一所學校的學區房，計劃在孩子升學前買下來。

在珠海，購房、落戶、積分制都能解決隨遷子女入學問題。但在造貝村，許多隨遷子女仍只能去上私立學校，因為他們的父母買不起房，積分也遙不可及。

對于個人能力強的流動人口而言，積分落戶更靈活，更體現其優勢。但對個人能力稍弱者來說，積分制的門檻比條件準入制更高。

社保水平仍然較低

目前，中國已建立起覆蓋人數最多的社會保障計劃，但由于社保異地轉移接續、各地繳納政策執行不到位等原因，流動人口的社會保障水平仍然較低。

報告顯示，60城流動人口社保平均得分僅45.21分。得分最高的是珠海，90.91分，最低是金華，20.01分。

在五項社會保險中，養老保險得分最高，52.64分，剩余四項社會保險平均得分在20-26分之間。

養老保險得分高，與人社部在2014年推出的“全民參保登記計劃”有關。該計劃以城鎮里的中小微企業、靈活就業人員、穩定就業的農民工及城鄉間流動就業和居住的農民為擴圍重點。

總體來看，規模越大的城市，社會保障得分越高。北京、上海、深圳進入前十，珠海名列榜首。

是否參保，很大程度取決于流動人口自己的意愿。有人不認為自己會在大城市長久生活，有人則將社保支出視為負擔。外來人口往往是在申請居住證或為隨遷子女準備入學材料時，才想到參加社會保險。

造貝村是珠海外地人集中的地方。劉霏在珠海造貝村經營一家雜貨店，她四十多歲，廣東揭陽人。由于此前沒有辦理居住證和社保，她的兒子只能在附近一所私立學校讀六年級。為了讓兒子順利在珠海參加中考，劉霏的丈夫以靈活就業人員的身份參與了企業職工基本養老保險。

根據珠海市社保繳納政策，非本地戶籍人口，且無法提供本地營業執照的個體商販，無法購買社保。在造貝村擺攤賣衣服的阿珍就屬于這一類。阿珍34歲，她和丈夫是廣東梅州人，靠擺攤賣衣服謀生，她試過買社保，但由于擺攤沒法辦營業執照，又不能以個人名義交，因此作罷。

在報告的四項指標中，衛生健康得分較高。

在流動兒童健康管理上，各地對流動兒童的預防接種和計劃免疫工作完成度接近理想值。在婦女健康服務上，計劃生育和孕產婦服務兩項評分較高。

這得益于2009年中國啟動新醫改，要求基本公共衛生服務均等化。2010年，時任衛生部長陳竺表示，要把基本公共衛生服務延伸至流動人口。

衛生健康排名前十的城市中，有七個被納入衛計委流動人口衛生和計劃生育基本公共服務第一批試點城市。

珠海的阿珍對南方周末記者回憶，懷第一胎時，每兩個月做一次產檢，有些檢查是免費的，“沒花太多錢”。但她從未留意過村里的健康宣講活動，“應該是有戶口的人才能參加吧。”

報告顯示，目前衛生健康最大的困難在于流動人口健康檔案的建立。

超大城市更難

從地方政府發布的流動人口相關政策來看，各地都緊跟中央發布的文件精神，積極推動流動人口融入城市，推行的政策大同小異，但流動人口感知到政策執行的效果卻不明顯。

報告中，60個城市，公共服務融合狀況“一般”的占比最高，28.33%。融合狀況“最好”的城市僅3.33%。

在社會融合總榜中，濟南第一。劉金偉告訴南方周末記者，因為濟南四項得分偏上，無明顯弱項，且自身流動人口數量少，壓力不大。

從城市類別上看，超大城市和小城市都存在公共服務不足的現象，計劃單列市的融合程度優于其他類型城市（計劃單列市，指經濟發展上單列、地方財政對接中央的城市，包括大連、青島、寧波、廈門、深圳），直轄市的融合狀況最低。

原因在于，超大城市的流動人口多、流動性大，公共資源難以跟上社會需求；小城市財政力量較弱，一旦流動人口增加，資源供不應求。

2014年，廣州市成立來穗人員服務管理局（簡稱“來穗局”），在全國省會城市、副省級城市中為首例。來穗局隸屬于市政府，負責統籌分散在其他職能部門的來穗人員服務管理工作。

來穗局相關負責人對南方周末記者表示，對于北京、上海、廣州、深圳這類超大城市來說，外來人員服務管理的難點在于流動性大、體量大、需求多元。

來穗局成立后通過網格化、出租屋管理、信息化管理等手段掌握來穗人員數量。而緩解公共資源緊張的局面，則有賴于地方的財政能力。

對于廣州在此次排名中靠后的情況，該負責人認為，數據統計口徑不同也會導致結果差異。以住房為例，2016年至今，廣州向流動人口供應公租房2.3萬套，占市本級供應量的38%。2016年推出來穗人員融合行動計劃，2020年的實施效果評估顯示來穗人員服務管理滿意度89.2%。

（應受訪者要求，孫萍、劉霏、阿珍為化名）