同級監督：仍須破解的難題

南方周末記者 張笛揚 南方周末特約撰稿　周愛荷發自湖南衡陽

2020年10月21日，衡陽市紀委書記劉澤友（左二）赴常寧調研紀檢監察等工作。

圖片來源　?　衡陽市紀委官網

★衡陽自稱是“在全省率先出臺”同級監督的相關規定。2021年1月，衡陽的試驗被湖南省委改革辦評為湖南基層改革探索案例。

不少地方的同級監督探索以偃旗息鼓告終。衡陽市一名處級干部已經不記得蒸湘區曾在2015年做過同級監督試點。

“今天，就你主管或分管的工作及部門半年來的政治生態、黨風廉政建設情況和你交換下意見。”2021年3月，湖南衡陽市雁峰區紀委書記仇壽海和區委書記周玉軍一道，連續幾天用同樣的開場白，對區委常委班子成員挨個進行“談心談話”。

發起談話的是仇壽海，他根據區紀委日常監督和巡視巡察發現的四十多個問題，向常委們一一反饋。

在衡陽市，各級黨委每半年都要進行一次這樣的“談心談話”，目的是加強紀委對同級黨委的監督。2020年6月，衡陽市委常委會通過了兩份文件，宣布“同級監督”在當地推開。

同級監督本是黨章賦予紀委的一項權力，但一直存在執行困難。衡陽市紀委在調研中發現，兩個難題長期存在：上級紀委因為距離遠監督不到，同級紀委因為制度軟監督不了。

受黨委領導的紀委，如何監督同級黨委？　近幾年來，中央多次提出要破解同級監督難題，地方上也開展了諸多探索。一位反腐研究學者向南方周末記者表示，同級監督在現行體制機制下，仍是一道需要破解的難題。

“為什么沒有人對李億龍說‘不？”

在衡陽市蒸湘區公安局，財務報賬流程很長一段時間是倒過來的——發票由公安局長先簽批，之后再由下屬補齊簽字。原局長肖文斌短短幾年內通過虛開發票報賬就達一百多萬元。

衡陽市紀檢部門發現，肖文斌把一地一域當成自己的“專屬領地”，在決策、用人、用錢上獨斷專行，辦理案件的紀檢干部總結說，“同級監督不力是重要原因。”

2020年4月，衡陽市紀委監委對肖文斌進行審查調查的同時，啟動了推進同級監督工作的調研。

兩個月后，衡陽市委常委會審議通過了兩份文件，一是加強和改進紀委對同級黨委監督的意見，另一份文件是對“一把手”監督的十項措施。衡陽市紀委常務副書記王東文表示，兩個把對同級黨委監督的內容具象化、項目化。

不僅各級紀委書記每半年要和同級黨委常委談心談話，衡陽出臺的文件還要求，各級紀委每年還要向上級紀委報告同級黨委主體責任落實情況。

“之前幾任市委書記連續落馬，對衡陽來說一直是個傷疤，雖然政治生態已逐漸恢復，但還是要從制度層面來保障。”衡陽市一處級干部這樣向南方周末記者介紹了衡陽加強同級監督的背景。

2008年至2016年，衡陽在8年時間里換了3任市委書記，分別是張文雄、童名謙和李億龍，3人日后接連落馬。在童名謙任上，衡陽發生了賄選案，共有56名湖南省人大代表以賄賂手段當選，512名衡陽市人大代表收受了錢物。

賄選案發后，57歲的李億龍被派往衡陽“救火”，3年后落馬。湖南紀委后來發布的通報中，描述李億龍的違紀情節時使用了貪圖享樂、獨斷專行、道德淪喪等字眼。

李億龍落馬后，湖南省委一位常委到衡陽指導市委民主生活會，在會上質問在場的衡陽市委常委們：“為什么沒有人對李億龍說‘不？”這位省委常委還批評了衡陽市相關部門的官員。

衡陽一名副處級官員說，“在衡陽，沒有人敢不聽李億龍的。利用賄選案，他處分了一大批衡陽干部，又提拔了一大批順從他的干部。”

針對3任書記接連落馬，衡陽當地的總結是：“一把手”權力太大、同級監督太軟、基層監督太弱，是衡陽過去政治生態惡化的主要癥結。

李億龍落馬后，衡陽開始加強對各級“一把手”的監督，明確黨政正職不直接分管人事、財務等5項工作，并確立了重大事項集體決策和一把手末位表態等制度。

“一號工程”

現任衡陽市委書記鄧群策是在賄選案發生后不久，2013年5月從湖南省委組織部“空降”到衡陽任市委副書記的。

2020年2月11日，鄧群策由衡陽市長升任市委書記，市紀委是他上任后調研的第一站，他提出“要主動接受紀委的監督，主動接受澤友同志（紀委書記）的監督”。

不到一個月，鄧群策再次到市紀委調研，要求加強對市委的監督，并要求市紀委牽頭起草文件。“同級監督”于是成為衡陽市委書記發起的“一號工程”。

衡陽市一名參與推進同級監督工作的干部認為，推進同級監督最大的困難是“一把手”對監督的認識，只有黨委書記主動接受并認可監督，同級監督才有推進下去的可能。在從市一級往基層推進同級監督的過程中，基層的“一把手”如果有排斥，同級監督也很難起到效果。

回想起衡陽此前政治生態不好的時候，衡陽市衡南縣縣長李軍在接受《新華每日電訊》采訪時說，“過去常委會上，對一些重要問題大家應該提意見時都不吱聲。”

衡陽出臺的同級監督文件是由市委常委會審議通過的，而非市紀委下發。為了增強各級“一把手”對接受監督的認識，衡陽市紀委在2021年制作了一套關于同級監督制度的試題，要求全市處級干部參加測試。

“一把手”的態度決定了同級監督的落實力度。

石家莊在2017年也啟動過同級監督，也是由“一把手”主動提出。2016年12月，石家莊市委書記邢國輝要求市紀委探索開展同級監督的具體辦法，還特意要求“監督市委主要領導嚴于一般市委常委”。

石家莊市紀委書記陳玉祥在《中國紀檢監察》雜志發表的一篇文章中提到，同級監督難就難在紀委要處理好與同級黨委的關系，既考驗紀委的擔當和能力，又考驗黨委的覺悟和責任。

不是每一個“一把手”都有接受監督的自覺。

湖南資興市委原書記陳榮偉有過這樣的總結：有的（領導）認為自己是上級管理的干部，同級紀委沒有資格監督；有的認為自己是“一方諸侯”，“我的地盤我做主”；還有的認為自己素質全面，監督就是“限制自己”、故意找茬，不利于放手干事。

資興市做過同級監督探索。陳榮偉認為，思想顧慮是紀委監督同級黨委的最大“包袱”。

探索10年，尚無全省統一規范

起草文件前，衡陽先做了調研，成立了由紀委書記任組長的專題調研組。時任湖南省紀委書記傅奎兩次聽取了文件起草工作的專題匯報。當地媒體報道稱，傅奎對此高度肯定，并提出要“創造衡陽經驗”。

文件經衡陽市委常委會通過后，衡陽自稱是“在全省率先出臺”此類規定。2021年1月，衡陽的同級監督試驗還被湖南省委改革辦評選為湖南基層改革探索案例。

衡陽市一位接近紀檢系統的官員評價稱，衡陽此次推進同級監督主要的成果是形成了制度規范，但監督方式的創新性并不強，其他地方也出臺過類似的監督方式。

早在2010年，湖南常德市紀委就在省內率先開展了紀委監督同級黨委的試點工作，建立了紀委委員列席重大事項決策會議制度，可以對決策提出建言、審議和質詢。

到2015年，湖南省紀委已確定多個同級監督試點。郴州資興市是其中之一，當地探索出的一種模式是，紀委發現問題后，可向負責工作的市委領導下發監督建議書，督促其立即整改。

值得一提的是，衡陽市蒸湘區也是湖南省在2015年開展同級監督的試點地區之一。蒸湘區當時為了解決同級監督職位匹配的問題，將新任紀委書記在領導班子中的排序前移。

近兩年來，探索同級監督的地方越來越多，廣東、山東、河北都有地市針對同級監督出臺相應文件。

但不少地方的同級監督探索以偃旗息鼓告終。衡陽市一名處級干部甚至已經不記得蒸湘區曾在2015年做過同級監督試點。

探索十多年，湖南省內至今仍未形成同級監督統一的流程和制度規范。

不過，中紀委近兩年多次強調要加大同級監督。2019年10月召開的十九屆四中全會指出，要破解對“一把手”監督和同級監督難題。此后，中紀委領導在2020年和2021年的中紀委全會上兩度提到要著力破解對“一把手”監督和同級監督難題。

一位反腐研究專家向南方周末記者表示，自2000年起二十多年間，共有14名擔任過省委書記的高官落馬，沒有一人是同級紀委“揪”出來的，近年來全國發生的腐敗案件，也幾乎沒有黨委主要領導或黨委班子成員的違紀違法行為是同級紀委檢舉、揭發的案例。

縱觀各地的做法，同級監督的主要任務是預防腐敗而非查處辦案，主要的監督形式是日常提醒，監督的本質還是服務于同級黨委的工作。資興市委書記黃崢嶸就曾表態，“紀委監督同級黨委,讓市委的決策少走彎路。”

局限

廣東某地級市也探索過同級監督，該市一名紀檢干部告訴南方周末記者，同級監督其實就是給黨委常委提提醒，促使他們更好地履職，黨委常委屬于上一級管理的干部，紀委是接受同級黨委領導的，沒有對黨委的管理權。

這名干部介紹，在開展同級監督作日常提醒時，紀委還要格外注意說話的方式。一般情況下，紀委要在取得黨委書記同意的前提下，和相應黨委常委通氣后，才在會上就某些事項作出提醒。

同級監督的局限和現行機制有關。北京師范大學副教授彭新林向南方周末記者分析，按照干部管理權限和相關規定，紀委即使發現了同級黨委領導或班子成員的違法違紀線索，也只能向上級紀委報告。此外，紀委想獲得同級黨委領導的違法違紀線索也存在一定困難，舉報人幾乎不會向同級紀委舉報。

就算是黨委“一把手”主動接受監督的衡陽，同級監督更多指向的也是對同級黨委常委的監督。區紀委書記按規定和區委常委進行談話談心時，紀委書記也需要與區委書記“會同”。在監督“一把手”時，衡陽更強調上級“一把手”對其的監督。

北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水觀察發現，一些地方為了限制“一把手”的權力，出臺了主官不分管具體工作的規定，由副職分管。但副職在做決策前往往還是會向“一把手”匯報。

對于地方紀委而言，如果得不到“一把手”的支持，推進同級監督還存在一定的風險。

河北省委原書記程維高在2003年被開除黨籍，但早在其落馬的十年前，時任河北紀委書記劉善祥就發現了程維高秘書李真的貪腐線索，對其立案查處時，劉善祥被安排“病休”，被迫離開工作崗位。

2013年，廣東省紀委曾成立課題組調研同級監督問題，廣東的調研報告顯示，“監督同級黨委常委會成員，不但紀委書記冒風險，普通紀檢監察干部也得面臨各種困境。”

紀委接受同級黨委和上級紀委的雙重領導，在人財物等問題上，都會受到同級黨委的制約，這也是造成同級監督推進難的原因之一。

衡陽一官員向南方周末記者介紹，直到目前，衡陽市紀委駐各市直單位紀檢監察組人員的工資及工作經費都由駐在單位承擔，年度考核獎勵取決于駐在單位的考核結果。

這就產生了一個矛盾，如果考核時紀檢監察組對駐在單位打分不高，可能收入上受損的反而是自己。

為解決這一難題，衡陽市紀委專門出臺了政策——市紀委也會對紀檢組進行年度考核，如果紀檢組的得分高于駐在單位的得分，紀委會補齊紀檢組工作人員的獎金。