基于CIM模型的長江禁捕政策執行風險

趙玲　吳雁萍

摘要： 長江禁捕承載著長江水生環境保護與漁業資源恢復的重要功能，同時也蘊含著潛在的社會穩定風險因素。為量化長江禁捕政策執行風險因素，評估風險等級，以安徽省、江蘇省兩地政策執行為例，分別從執行主體、目標群體、政策環境3個方面，建立風險評估指標體系，對各風險因素的影響程度進行打分，并運用控制區間和記憶模型（CIM）進行風險測量。結果表明：安徽省、江蘇省兩地禁捕政策執行風險概率處于中等水平。其中，執行主體職業能力素養、執行策略、目標群體利益受影響情況、補貼對象認定、當地經濟發展情況、配套性支持政策為高風險因子。基于這一結果，參考各因素間的關聯性，實現長江禁捕政策執行風險的精準識別和有效應對，保障政策順利推行。

關鍵詞： 長江禁捕;社會穩定;風險評估;CIM模型

中圖分類號： F326.4 文獻標識碼： A 文章編號： 1000-4440（2021）01-0230-07

Implementation risks of the prohibition of fishing in Yangtze River based on CIM model

ZHAO Ling， WU Yan-ping

（College of Marine Culture and Law， Shanghai Ocean University， Shanghai 201306， China）

Abstract： The prohibition of fishing in Yangtze River not only carries important functions of aquatic environment protection and restoration of fishery resources， but also contains potential social stability risk factors. In order to quantify the risk factors and assess the risk levels of the policy， this essay was based on the implementation of policies in Anhui province and Jiangsu province， and the risk evaluation index system was established from the aspects of execution subject， target group， policy environment. Impact degree of the risk factors was graded and analyzed based on the controlled interval and memory （CIM） model. The results showed that the implementation risks of the policies in Anhui and Jiangsu were at medium level. In addition， the professional competence of execution subject， executive strategy， the impact on the target group's interests， the identification of subsidies， local economic development， and supporting policies were the high-risk factors. Based on this result， with reference to the correlation among various factors in the risk system， the implementation risks of the prohibition of fishing in Yangtze River can be accurately identified and effectively responded to ensure the smooth implementation.

Key words： the prohibition of fishing in Yangtze River;social stability;risk assessment;controlled interval and memory（CIM） model

長江是世界上水生生物多樣性最為豐富的河流之一，長期以來，由于受過度捕撈、河道整治、水域污染等多重因素影響，長江水生環境日趨惡化[1]，漁業種質資源下降，長江已進入“無魚”等級。習近平總書記多次強調“要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，把實施重大生態修復工程作為推動長江經濟帶發展項目的優先選項”。2018年9月，國務院頒布《關于加強長江水生生物保護工作的意見》，明確規定自2020年起，推進長江流域重點水域實現十年禁捕[2]。禁捕的執行對于長江漁業資源養護具有重大意義，但政策本身的結構復雜性、規模龐大性、時間長久性和環境多變性決定了政策執行可能存在相關社會風險。

作為風險治理研究的首要階段，以風險識別為目的的社會穩定風險評估受到了學界諸多關注。當前，社會風險的量化評估研究主要集中于重大決策和重大工程項目。關于重大決策，近年來社會穩定風險評估的重點專注于政策的制定與執行是否符合國家部門的規定要求，符合經濟社會（政策環境）發展水平，反映民眾（目標群體）意見，具有穩定性并與有關部門相關政策步調一致[3]。但此類社會穩定風險評估集中于決策前，多靜態評估，缺乏動態跟蹤監測[4]，忽視了政策運行的周期性和風險釋放的遲滯性，評估指標多模糊性，評估體系完善度不高，定性分析多于量化分析[5]。而在重大工程項目上，社會穩定風險評估多為經濟、社會、生態效益評估[6]，對引發公眾沖突的風險源研究不夠深入，指標體系單一，缺乏社會風險形成機理的研究分析[7]。針對上述重大決策與工程項目社會穩定風險評估的特點與不足，本研究采用定量評估模型——控制區間和記憶模型（CIM）進行總風險評估及關鍵風險因子識別，建立長江禁捕政策社會穩定風險評估體系， 為今后研究工作提供參考。

1 材料與方法

1.1 研究方法

在運用專題討論法的同時結合問卷調查和實地訪談初步構建評估模型。所用初期材料由上海海洋大學調研團隊在長江禁捕區域7個省（市）調查所得，結合項目參與者意見和實地調研訪談結果細化指標體系。而后采用德爾菲專家調查法，邀請長江水域生態保護戰略研究中心長期從事漁民退捕生態補償、社會保障、轉產轉業等方面研究的專家對各風險因素的影響程度打分，并通過因素對比分析計算指標權重。根據打分結果利用CIM模型逐級并聯疊加計算總風險概率和風險期望值，識別分析關鍵風險。主要優勢包括：采用定量評估CIM模型，減少評估過程中主觀設定的影響，降低模糊性因素干擾;定性定量研究綜合，將理論性指導與實際運用結合;基于評估結果提出風險預防與化解策略，為今后研究工作提供參考。

1.2 長江禁捕政策執行風險評估指標體系構建

1.2.1 風險因素模型構建 長江禁捕政策隸屬于重大行政決策，是由政策主體、政策客體和政策環境相互作用而構成的社會政治系統[8]。在執行系統中，執行主體為首要施策者，發揮著重要作用。執行主體人員應當具備政策認知、政策宣傳、方案設計、政策推廣等專業能力素養，同時還應對所施行政策保持相對認同感和負責任態度[9]，且作為系統化工程，政策執行涉及多部門主體，部門配合、策略完備、溝通順暢是有效執行的關鍵[10]。目標群體作為政策客體，掌握政策質量標準的主要發言權，其對政策的滿意度直接影響政策的輸出效果。面對社會結構轉型變化，階層利益分化，財富分配差距，群體的不公平感與相對剝奪感也進一步上升，而政府部門單一的行政手段與落后的工作理念也影響著群體對于政府的信任度[11]。同時，利益關系作為重大決策調整的第一基本關系也在根本上影響著群體接受度[12]。此外，重大決策作為社會環境的產物，必然受外部自然環境（氣候、地理、生態）和社會環境（經濟、政治、文化、科教）影響，且相較于自然環境，社會環境對其影響層面更深，范圍更廣[13]。基于此，本研究構建了以政策執行系統要素為基礎的長江禁捕政策社會穩定風險評估框架（圖1）。

1.2.2 風險評估體系構建 基于上述框架，運用專題討論、問卷調查、實地訪談等方法對各風險影響因素進行分類識別，結合多次座談會專家論證咨詢與實地調研參與者意見，構建長江禁捕政策社會穩定風險評估體系，各指標及對應要素見表1。

所構建的風險評估矩陣共含9個要素，14個指標，具體分類如下：

（1）執行主體

C1：職業能力素質，即執行主體對于禁捕政策的宣傳力度和基層信息掌握度。禁捕過程中，部門主體會結合政策目標要求，進行區域評估，針對地區條件細化方案，并對政策進行宣傳。

C2：執行者態度，即執行主體對于政策內涵的理解力和態度。長江禁捕政策多重要素，需執行者深刻理解其精神和政策要求。此外，流域內漁民分散，文化水平較低，政策理解存在困難，執行人員應當保持認真、全面、耐心的態度，減少畏難情緒。

C3：執行策略，即具體行動方案計劃。中央文件給予了主要目標方向，具體行動策略計劃由各地因地制宜，統籌考慮。

C4：溝通協調機制，即機構責任主體清晰度和權責劃分明確度。禁捕政策由農業農村部門牽頭，地方政府主導，財政、社保、公安多部門配合參與，需明晰責任主體和權責劃分，協調配合執行。

（2）目標群體

C5：退捕漁民態度和心態，包括政策滿意度、執行主體信任度和相對剝奪感，此三要素可直觀反映漁民態度和風險認知狀況。

C6：退捕漁民利益受影響情況，即漁民相較于禁捕前生產生活受影響程度，包括漁民收入受影響程度和再就業可能性。禁捕的實施必然會導致短期內漁民利益受損，漁民失去主要生計來源，今后生產生活面臨極大挑戰。

C7：補貼對象認定是補償分配的重要依據。此次禁捕涉及長江水生生物保護區、重點湖泊和重要干支流，流域內漁民構成復雜，補貼對象的認定成為政策執行的重要環節。

（3）政策環境

C8：地區經濟發展。政策的執行無法脫離于經濟環境而存在，經濟的穩定是政策活動發展的必要條件[14]。禁捕實施涉及漁民、漁船、生產工具補償，以及配套性政策補貼，需地區財政提供支持。

C9：配套性政策支持。長江禁捕并非為單一政策體系，除基本補助外，住房安置、養老醫療等配套措施的支持也是關鍵性保障。

1.3 CIM模型構建

控制區間和記憶模型（CIM）由英國著名學者Chapman和Cooper于1983年共同提出，其主要原理在于“用具有相同寬度區間的直方圖表示變量的概率分布，用和代表概率函數積分，以此使概率分布的疊加運算得以簡潔化”[15]。CIM模型可以克服禁捕政策執行中各風險因素間的隨機性、無序性和獨立性，是一種多因素風險計算方法。

1.3.1 構建風險因素評價集合 風險因素評價集合是由不同風險因素等級組成的集合，用V表示。目前，國務院出臺文件規定對重大決策風險進行低、中、高三級劃分[16]。部分研究專家以此為基礎進一步量化細分，進行0.2～1.0的五級劃分[17]。本研究借鑒眾多學者意見，將風險等級劃分為微小、較小、一般、較大、重大，并按照0.2～1.0的比例標度對各等級進行賦值。

1.3.2 確定風險因素權重 根據各因素對禁捕政策執行風險程度的不同影響，采用專家打分法進行指標權重的確立，而后以加權平均求出各指標權重得分（表2）。

B層次指標權重（HB）[18]，

式中，n為專家總數，i為專家位數，Xi為重要程度得分值;

C層次指標權重（HC）由得分權重和受選頻率權重構成[18]，

式中，n為專家總數，Xi為重要程度得分值，Yi為受選頻率;

設定C層次下D層次各指標因素權重相同。

1.3.3 計算禁捕政策執行總風險概率 根據德爾菲專家調查法評分結果，求出各風險因素概率分布，并運用CIM并聯響應模型，基于如下公式，按劃分層次逐級計算各層次風險概率，并結合風險因素權重，求出總風險概率。

式中，P為總風險概率，Q1、Q2為2個風險因素，di為概率區間的組中值，n 為分組數。

2 結果與分析

2.1 長江禁捕政策總體風險評價

基于禁捕政策執行過程，從執行主體、目標群體、政策環境3個層面構建社會穩定風險評估體系，克服前期社會穩定風險評估的靜態性。基于上述計算過程，求得安徽、江蘇兩省禁捕政策總風險概率分布（圖2）。圖2顯示，安徽、江蘇兩省禁捕執行風險處于一般等級，概率分別為0.41和0.33。為了進一步對風險程度進行評估，依據如下公式求出兩地總風險期望值和各風險要素期望值（表3）。R=∑5i=1Vi×Pi，式中，R代表風險程度期望值，Vi代表0.2～1.0風險程度等級，Pi代表風險因子的概率分布。

經計算，安徽、江蘇兩省總體風險期望值分別為0.54和0.59，處于風險等級[0.4～0.6]區間內。表明現階段該政策整體風險程度處于中等水平，重大風險發生率不高，在有效監管保障措施下可實現平穩推行。但是，對各級風險進行識別判定后發現，部分風險因子期望值高于總風險期望值。因此，以兩地區總體風險值“一般”等級為標準，對兩地風險期望值較高的風險因素（R≥0.6）進行識別分析。

2.2 長江禁捕政策關鍵風險因素分析

根據兩省長江禁捕政策風險因素概率分布（表3），安徽省的高風險因子為退捕漁民利益受影響情況（C6）、補貼對象認定（C7）、地區經濟發展（C8），江蘇省的高風險因子為職業能力素質（C1）、執行策略（C3）、地區經濟發展（C8）、配套性政策支持（C9）。綜合上述關鍵風險因素，可將安徽、江蘇兩省重點風險歸納為以下3個方面。

2.2.1 執行主體實際工作存在巨大挑戰 由表3可知，雖然安徽、江蘇兩省執行主體風險期望值（B1）均未超過一般等級標準，但江蘇省C1、C3兩項因子風險較高。

執行主體職業能力素質風險（C1）：長江禁捕執行工作重心在農業部門，漁民身份識別、政策宣傳落實、動態管理都需省農業農村廳做好相關安排。但在當前國家行政體制改革背景下，江蘇省原海洋與漁業局負責該項工作的人員無一轉隸到省農業農村廳，不可避免出現基層工作人員不足，職業能力素質不強的困境，對于流域內情況了解不清，政策文件吃不透，影響執行效果與精準度。

執行策略風險（C3）：禁捕過程中，捕撈權回收、漁船拆解、漁民安置補償、轉產轉業等多項任務涉及農業、人社、財政、漁政等各部門，雖然江蘇省大部分市（區）已制定印發了實施方案和補償標準，但在實際執行中，任務目標錯綜復雜，缺乏高效合理的布局安排，各環節工作無法做到有效銜接，資源技術缺乏良好的協調配合，禁捕工作存在巨大挑戰。

2.2.2 退捕漁民政策期望與實際情況存在矛盾 根據上述指標，目標群體風險期望值為B2安徽>B2江蘇，且B2安徽>0.6，高于一般等級，主要風險來源于C6、C7兩項因子。

退捕漁民利益受影響情況（C6）：安徽省此次重點水域禁捕涉及長江岸線約800 km、44個水生生物保護區、15市64縣、12 727艘合法漁船、30 000多漁民，相比于江蘇省擬退捕漁船數、退捕對象較多，且主要分布于保護區內，時間緊，任務重，壓力大。此前多數漁民依靠捕撈過上小康生活，因此對于退捕后的補貼抱有較大期望。但現實中，繁重的禁捕任務所需資金較多，致使原本經濟并不寬裕的安徽省財政負擔進一步加重，一旦補償資金不能及時到位，安置問題無法妥善解決，很可能降低漁民滿意度，引發其非正常上訪行為。

補貼對象認定（C7）：在安徽省，退捕漁民構成較為復雜，部分地區存在有證和無證漁民、專職和兼業漁民等現象，補貼對象認定標準存在爭議;加之各縣區領導重視程度不同，目標要求不一致，難免出現政策偏差，導致漁民不滿情緒滋生。退捕漁民作為目標對象，會對政策與自身利益之間的關系進行識別，并作出回應，采取相關行動，設法影響政策執行，以期最大程度實現自身利益，規避社會風險。

2.2.3 政策實踐的外部環境存在諸多制約因素 首先，就政策環境而言，安徽、江蘇兩省都面臨著經濟發展狀況對于政策執行的社會風險影響，且C8江蘇>C8安徽。根據中央規定，此次退捕補償按照“地方為主，中央適當獎補”的原則進行，除國家財政承擔一次性補助和過渡期補助中的部分資金外，各地區退捕漁民的臨時生活補助、社會保障、職業技能培訓所需資金皆由各地自行承擔。安徽省屬內陸地區，省級財政并不寬裕;在江蘇省，蘇南、蘇北地區經濟發展差異也較大，且與安徽省禁捕區域不同，江蘇省內多為長江干流，國家目前對于干流的補助標準低于保護區，因此，高額的資金需求進一步加重了地方財政負擔。

其次，相比于安徽省，江蘇省配套性政策的支持（C9）也是當前風險較高的影響因素。目前該水域內多為專業性漁民，常年從事捕撈行業，年齡較大且多患有疾病，退捕后重新擇業難度大。因此，人社部門養老、醫療等社保政策的支持尤為重要。一旦漁民失去生計保障，必然會產生焦慮心理，引發社會風險。

3 長江禁捕政策風險預防化解對策

3.1 加強執行主體能力建設

其一，規范執行主體工作行為。逐級開展工作任務培訓，增強執行主體專業能力素養，以高度負責的精神做好各項工作。深刻領會文件精神，把握禁捕工作原則，建立區域協調聯動機制，開展實地調研，全方位了解流域概況，并召開禁捕工作部署會，科學擬定方案，實行精準退捕。此外，強化部門工作監管評估，確保工作落實到位，資金使用合理，幫扶準確有效。健全責任追究機制，在落實“屬地管理”原則基礎上堅持“一崗雙責、失職追責”，引入第三方評估和漁民民主評估方式，提升評估工作質量，避免重材料數據、輕實際效果的形式化評估。

其二，完善執行長效學習機制。拓寬現有政府部門學習渠道，定期召開會議對禁捕工作進展情況進行討論，加強部門間的經驗學習與分享，并形成信息交流清單。此外，強化對外溝通，構建以政府為主導，各領域專家學者為中心，社會公眾積極參與的長江禁捕信息學習系統，積極聽取社會各界意見，實時監測政策發展走向，及時對相關問題做出調整，實現被動維穩向主動求穩的方向轉變。

3.2 提升漁民滿意度和信任感

其一，提升精準退捕水平。針對當前漁民身份認定困難問題，省農業農村廳應組織涉及禁捕任務的相關市、縣（區）政府進行反復摸底，登記核查，嚴格查清長江捕撈漁民的真實身份，漁民數量，漁船功率，并建檔立卡，加快研究出臺漁民身份認定辦法，針對不同身份漁民分類區別處理。嚴格控制防范非法突擊辦證、補證行為，杜絕侵占退捕資源、騙取退捕資金現象的發生。

其二，弱化漁民相對剝奪感。提高禁捕政策公平價值宣傳力度，加強漁民公平感知，促進漁民客觀合理地選擇參照標準，引導其補償期待與社會發展水平相適應;同時，進一步了解漁民的多元化需求，集中精力解決漁民關注度較高的問題，以效率促公平，提升漁民滿意度。

其三，構建禁捕輿情反饋機制。充分調動漁民參與政策執行監督的積極性，降低政策執行缺失監督現象發生，提升政府信任度。暢通政策反饋渠道，就政府行為合法性、規范性、合理性等與漁民利益密切相關的問題進行及時反饋。鼓勵漁民采取正規合理的信訪手段，減少非正常上訪甚至是暴力沖突等群體性事件的發生。

3.3 建立保障性政策注入機制

其一，強化資金統籌，注重外部資本引入。轉變政府過度依賴地方財政的注意力，在現有資金籌措渠道基礎上注重將外部社會分散資本進行吸納整合，投入到禁捕工作中。通過稅費減免、降低融資貸款利率等多項優惠政策，鼓勵中小企業、社會機構等對禁捕工作的參與。同時，優化現有資金分配模式，制定明確規定，加強對禁捕資金使用的監管力度，以確保政府職責的落實。

其二，科學合理規劃，完善配套保障措施。各地政府在完成中央“量”化指標的同時，更應本著以人為本的理念，注重目標對象的多樣化需求，開展全方位的保障機制：（1）空間保障，加強住房等基礎設施配建，對于長期居住生活在漁船上的傳統漁民，提供公租房保障，創造良好舒適的生活空間。（2）體制保障，參照被征地農民，將退捕漁民納入城鄉居民社會保險體系，對漁民參保給予適當補助;完善醫療保障政策，讓退捕漁民享受城鄉居民同等醫保待遇。（3）機會保障，市、縣（區）政府應重視退捕漁民的轉產就業，與當地就業部門多方面協同，及時發布相關社會就業需求計劃，提供就業優惠政策，加強再就業培訓，鼓勵自主創業。

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（責任編輯：張震林）

收稿日期：2020-04-03

基金項目：長江流域漁政監督管理辦公室“長江漁政執法輿情分析”（D-8021-19-0261）;長江水生生物保護管理戰略研究子課題（D-8021-19-0250）

作者簡介：趙 玲（1974-），女，江蘇丹陽人，博士，副教授，主要從事公共危機管理、漁業環境保護與治理。（Tel）15692166757;（E-mail）l-zhao@shou.edu.cn

通訊作者：吳雁萍，（Tel）15055146395;（E-mail）wuyangpingyy@163.com