我國教育督導制度的演進邏輯與改革路徑

摘 要 教育督導制度是我國的基本教育制度之一。中華人民共和國成立以來，我國教育督導機構從“依附”走向“相對獨立”，督導內容從“以督政為主”走向“督政、督學、評估監測三軌并行”，督導范圍從“基礎”走向“全局”，督導人員從“經驗型”走向“專業型”，教育督導制度取得了跨越式發展。新形勢下，要借力大數據提高教育督導的科學性，進一步提升教育督導人員的專業化水平，不斷強化教育督導機構的獨立性和權威性，合理引導第三方機構參與教育評估監測，同時，還要加強對教育督導的“元監督”，以教育督導之現代化，加快推進教育治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞 教育督導 督政 督學 評估監測 大數據 元監督

教育督導制度作為教育決策、執行、監督三維體系中的重要一維，是我國的基本教育制度之一，在教育體系中發揮著不可或缺的作用。世界范圍內的教育督導制度已有150多年歷史，直到清朝末年，我國近現代意義上的教育督導制度才真正出現。1949年11月，中央人民政府在新成立的教育部專門設置視導司。2012年，國務院《教育督導條例》頒布。“落其實思其樹，飲其流懷其源。”我國教育督導制度從無到有、由弱到強，是如何一步步改革發展的？教育督導制度的演進凸顯了何種邏輯？新時代隨著教育領域綜合改革的不斷深入，我國教育督導制度又應當作出何種回應？本文嘗試回答這些問題，以期對教育督導制度的發展脈絡作一系統回顧與反思，為新時代教育督導制度改革發展提出對策與建議。

一、我國教育督導制度的演進邏輯

1.教育督導機構從“依附”走向“相對獨立”

從哲學意義上講，獨立性是指一事物不可被其他事物取代，與其他事物內涵不雷同，外延不交叉。“獨立性有絕對獨立性和相對獨立性之分，獨立性是否依靠一定條件而存在，是否隨一定條件的變化而變化，是判斷絕對獨立性和相對獨立性的標準。”[1]教育督導活動作為一種社會活動，對政府、教育行政部門、學校及相關教育機構的教育工作進行監督、指導，必然要依靠一定條件而存在，其獨立性也只能是“相對獨立性”。從我國現行教育督導制度的特殊性來看，強調教育督導機構的“相對獨立性”，根本目的是要實現“督政”職能的合法化。從行政法角度來看，教育行政部門與上下級政府之間并無隸屬關系，只有公務協助關系[2]，如果教育督導機構隸屬于教育行政部門，實質上也就無權監督、指導下級政府的教育工作。

從1949年教育部視導司成立，一直到20世紀末，教育督導職權都由教育行政部門代為行使，教育督導機構屬于教育行政部門內設機構，毫無獨立性可言。2000年1月，國家教育督導團正式成立。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出，要“探索建立相對獨立的教育督導機構，獨立行使督導職能”。2012年，國務院教育督導委員會成立，《教育督導條例》頒布，此時教育督導部門才算是脫離了教育部門的“控制”，開始由政府直接領導，受政府直接授權，“督政”才變得于法有據、有法可依。截至2017年底，我國31省市全部成立了由政府直接領導的“人民政府教育督導室”，在政府的行政授權下，對政府及有關部門、學校及其他教育機構的教育工作進行監督、指導。

2.教育督導內容從“督政為主”走向“三軌并行”

在我國，教育不僅是公民的個人權利，而且是一項由法律保障、國家控制的公權力。學校作為教育教學、人才培養工作的主要承擔者，是行使特定公權力（間接行使國家教育權）、履行特定公義務（為國家培養經濟社會發展所需人才）的公務法人。教育督導作為組織教育活動、實現教育目標的一種方式和手段，也就成為監督國家教育權利正確行使、確保公民教育權利得以保障、保證教育取得預期效益的重要監督制度[3]。我國的國情、社情、教情都決定了“督政”在教育督導體系中的重心地位，這是我國教育督導的特色所在。新中國成立初期，百業待舉，百廢待興，當務之急就是恢復全國對“科學”和“教育”的重視，教育部視導司的職責就是督促、檢查各級政府對中央各項教育政策、決議的執行情況，實質上就是“督政”。20世紀80年代，我國《義務教育法》頒布，努力實現“普九”“兩基”是教育事業發展的重中之重，而政府是基礎教育的主要舉辦人和負責人，對政府教育工作情況進行督導也就順理成章。從1993年開始，我國開始實施“兩基”督導評估驗收。“督政”成為教育督導的“剛性行為”，其他一切都為“督政”職能的充分發揮而服務，監督、檢查成為督政的核心手段，評價和政策性指導成為督政的補充[4]。

進入21世紀，深入開展素質教育、全面提升教育質量，成為教育事業發展的重點，僅僅依靠以督政為主的“外延監督”已然不能適應教育改革發展的現實需要，以督學為主的“內涵監督”也就自然需要“并肩作戰”。國務院《教育督導條例》為“督政”“督學”職能的有效行使提供了法律依據，自此，“督政與督學相結合”走向合法化。2014年，《深化教育督導改革 轉變教育管理方式的意見》正式確立了我國督政、督學、評估監測三位一體的教育督導體系。為加快推進教育治理體系和治理能力現代化，激發教育活力，深入推進管辦評分離，促進政府職能轉變，建立教育督導部門歸口管理的督導監測制度成為必然。2017年，《國家教育事業發展“十三五”規劃》對“完善督政、督學、評估監測制度體系”進行了進一步確認，至此，督政、督學、評估監測“三足鼎立”的局面正式形成。

3.教育督導范圍從“基礎”走向“全局”

教育督導是教育決策的“千里眼”，是教育攻堅克難的“利器”。哪里有教育問題，哪里就應該有教育督導。隨著教育改革發展的深入推進，教育督導的行政監督權愈發重要，但權力天然具有張力，為監督權力有效行使，我們就需要對教育督導權力行使的范圍、對象等作出適當規定[5]。教育督導恢復重建階段，督導對象不甚明確，督導范圍籠統而寬泛。1986年《義務教育法》頒布以后，教育督導的重點就是對全國各地貫徹落實《義務教育法》的情況進行全面監督、檢查，并協助指導解決實施過程中出現的問題。1991年《教育督導暫行規定》中明確，“督學”工作主要集中在中等及以下教育，對其他類型學校（包括其他教育機構）進行督導必須經過“委托”;“督政”則是對下級人民政府及教育行政部門教育工作實施情況的監督，但并未涉及與教育事業發展規劃、經費劃撥、人員編制等息息相關的規劃、財政、人力社保等部門，未能全面界定“督政”范

圍[6]。隨著經濟社會的不斷進步以及教育事業的改革發展，教育督導的內容、范圍也應隨之不斷擴大和完善，如果僅限于“中小學教育、幼兒教育及其有關工作”，則略顯不足。《教育督導條例》對教育督導的對象、范圍進行了詳細規定，涵蓋了教育教學、教師和校長隊伍建設、學校安全、教育經費投入及管理使用及各類教育的協調發展情況等。此時，教育督導的范圍不再僅局限于中小學校，而是擴展到了“各級各類教育”，涉及教育發展的方方面面，督導范圍得到全面的擴展。

“實踐是檢驗真理的唯一標準。”從中華人民共和國成立到21世紀初期，對基礎教育發展情況的監督、指導一直是教育督導工作的重點，直到“教育評估監測”正式納入督導立法，教育督導的觸角才真正伸向高等教育和職業教育領域。比如，高等教育領域，開展新建本科學校合格評估、博士碩士學位論文抽檢、“雙一流”評估和指導;職業教育領域，建立職業院校評估制度，開展中職學校辦學能力評估、高職院校適應社會需求能力評估，都為高等教育和職業教育發展提供了堅實的制度保障。

4.教育督導人員從“經驗型”走向“專業型”

所謂教育督導的“專業化”，就是教育督導從“不專業”到逐步符合專業標準、享有專業地位的動態過程，其核心是教育督導人員的專業化。中華人民共和國成立70多年來，我國教育督導人員結構及水平的發展變化也基本遵循了從“經驗型”向“專業型”轉變的邏輯。從中華人民共和國成立初期，到《義務教育法》頒布之前，我國教育督導制度發展緩慢，對教育督導人員的要求含糊而籠統。直到1987年，原國家教委要求，按照規定條件擇優遴選督導人員，必須先經過培訓才能正式上崗，務必保證督學的質量。1991年《教育督導暫行規定》開始將學歷、教育教學經歷、經驗等納入對督學的資格要求。這一階段的督學在一定意義上算是“經驗型選手”，同時，督學的行政性高于專業性，專業化程度不足。為提高督學的專業化水平，2006年，教育部將督學從事教育工作的年限提高到10年以上，逐步強化對督學“專業性”的要求。這時的督學多為具有一定行政級別的行政領導、中小學教師校長、高校教授及科研工作者等。2012年《教育督導條例》特別強調，督學要“具有相應的專業職能和業務能力”，對督學的管理、考核等也提出了明確要求。2015年以來，教育部推出“中小學責任督學掛牌督導制度”，要求“責任督學的專業、年齡、層級結構合理，基本覆蓋相應學科專業和教育管理領域”。2016年，教育部制定了《督學管理暫行辦法》，在督導專業知識和技術等方面對督學提出了更高要求，督學的專業化水平進一步提高。

我國現有專兼職督學十余萬人，已經形成了一支數量充足、專兼職結合、專業化、高水平、有權威的督學隊伍，用專業的力量對政府及有關部門教育履職情況、學校辦學情況進行監督和指導，為全面深化教育領域綜合改革、辦好人民滿意的教育提供強有力的制度保障。

二、新時代我國教育督導制度的改革路徑

1.借力大數據提高教育督導的精準性

新時代新形勢下，大數據、互聯網、人工智能、區塊鏈等已快速嵌入教育改革發展全過程，教育督導發展同樣需要借助大數據的力量。一要創新督導理念。大數據背景下，如果教育督導僅憑經驗、量表、抽樣調研、座談等傳統手段，那么決策的效率和科學性就難以保證，因此必須在觀念上接受大數據、相信大數據、利用大數據，真正“讓數據說話”，提高教育決策的精準性和針對性。二要建立教育督導大數據庫。由于數據來源、統計口徑、計算標準的不一致，導致教育督導過程中很多數據難以統一和共享，給教育決策和數據公開造成了諸多麻煩。要打破教育系統與其他系統之間，教育系統內部的部門壁壘、數據壁壘和信息孤島[7]，充分共享數據，建立涵蓋各級各類教育、供各級教育督導部門共享、可供社會各界參考的教育督導大數據庫，實現“基于數據”的教育決策現代化。三要合理科學利用大數據。教育大數據如何分析，如何為教育督導所利用，督導結果如何呈現，這都需要科學認知、統計、分析。要理性、科學利用大數據，讓數據“為我所用”，不能被數據“綁架”，真正發揮大數據對教育督導的助推作用。

2.進一步提升教育督導人員的專業化水平

人是興業之本。要加強教育督導制度建設，必須先提高督學的專業化水準。一要嚴格督學的準入條件。抽樣調查發現，美國督學中獲博士學位者占15.4%，獲碩士學位者占65.7%[8];法國國家教育總督學必須具有國家博士學位，具備指導研究導師資格[9]。建議在有條件的高校開設教育督導專業，加強學科建設與人才培養，從基礎上提高教育督導人員的專業化水平，逐步提高具有研究生學歷的督學比例，力爭盡快達到發達國家督學學歷標準。二要完善督學任職資格制度和督學見習制度，督學必須經考核合格后方可持證上崗，改變“先上崗，再拿證”的不規范現象。可委托有條件的高校對教育督導人員進行職前、職后專業培訓。同時，建立在職督學考核制度，實行“獎優罰劣”，提高督導人員工作的主動性和積極性。三要嘗試建立教育督導職務系列。借鑒中小學校長職級制改革的相關經驗，推進教育督導人員職級制改革，打通教育督導人員的上升發展渠道，充分調動其工作的積極性和創造性。

3.持續強化教育督導機構的獨立性和權威性

教育督導職能得以有效發揮的前提是保證其獨立行使職權，這就需要保證教育督導機構具有一定的人、財、物的支配權，以及獨立、不受任何干擾地行使職權的自由。一要厘清教育督導機構與教育行政部門的關系。教育督導與教育行政都是整個教育系統中的一個子系統，根本目的都是促進教育事業的健康、有序發展。但二者又各有分工，教育行政機構主要負責上級教育決策執行、相關教育政策制定、對學校辦學給予適當業務指導，是對教育發展過程的管理;而教育督導機構則主要負責對政府教育履職、學校辦學情況進行評價和監督，確保國家教育權力得到正確運用，是對教育發展效益的監督。二要確保教育督導機構的相對獨立性。公共政策是一個大系統，其內部結構的合理與否，會極大影響公共政策體系整體功能的正常發揮[10]。建議明確教育督導機構與教育行政部門的級別相同，業務相互獨立，人員編制、經費管理、督導活動自主獨立，直接接受政府行政授權，直接對政府負責，避免教育行政部門“既當運動員，又當裁判員”的情況出現。

4.合理引導第三方機構參與教育評估監測

推進管辦評分離是正確處理政府、學校、社會之間權責關系的重要手段，也是全面推進依法治教、提高教育公共服務水平的必然要求。近年來，上海、江蘇、浙江、重慶、廣東、福建、湖北、黑龍江等省市先后成立了專業的教育評估院，主要對政府和社會委托的教育評估項目進行專業評估。這些評估機構或者沒有獨立法人資格，實質上是教育行政部門的“內生性組織”;或者雖然具有獨立法人資格，但仍隸屬于并接受省級教育行政部門管理，難以獨立開展監測評估活動，并且其監測評估的質量和問責機制也不盡完善。“教育中介機構實質上是借來的法律權力，同時又將權力返回給政府部門，由政府部門直接發揮作用”[11]，但明顯缺乏獨立性的評估機構對政策建議的規范性不足，對政策政令只有迎合而缺乏批判，混淆政策評估的根本目的，迷失機構建立的初衷[12]。根本解決對策，就是將承擔評估監測職能的內部職能部門從政府脫離出去，真正接受外部行政委托，使其成為“去行政隸屬”“去依附性”[13]的獨立公法人，能夠以自己的名義承擔責任與義務。同時，引入市場機制，制定資質認證標準，建立健全招投標制度和績效管理制度，以政府購買服務的方式，委托第三方專業機構開展教育評價，在合理控制成本的同時保證教育評價服務的質量和效益。

5.強化對教育督導行為的“元監督”

教育督導是對教育管理的管理，是一種“元管理”，為保證其公正、有效地發揮應有作用，就必須加強對教育督導的監督，這也是一種“元監督”。一要加強督導問責機制。要嚴格落實《教育督導條例》對督學失職、違法、犯罪行為的行政問責和刑事問責，加強對教育督導機構、督導人員及督導活動的監督，確保督導發揮最大功效。二要建立督導申訴制度。當被督導單位對督導意見不服時，應當允許其提出申辯或者申訴，并允許校長和教師對督導人員的工作作出評價，既要保證督導結果的公平、公正、符合實際，又要保護學校及校長、教師的合法權利。三要加強對督導的外部監督。從根本上看，教育督導是一種行政監督，是權力機關（人大）監督的補充和完善，必須服從于并接受人大監督。同時，教育督導應當充分重視公眾滿意度、媒體輿論等社會評價在學校及政府教育工作整體評價中的作用，自覺接受社會監督，公開、公正、科學地行使教育督導職權。

“艱難困苦，玉汝于成。”教育督導制度從恢復重建，到初步探索，再到蓬勃發展，直至新時代的創新完善，始終與我國教育事業改革與發展同呼吸、共命運。教育邁進新時代，改革就是最大的政策，我國教育督導制度也應根據世情、國情、社情、教情等外部變化，充分利用大數據、人工智能、物聯網、云技術、區塊鏈等多種新型信息技術，真正實現用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新的教育治理體系和治理能力現代化，用教育督導現代化推進教育現代化，建設教育強國，辦好人民滿意的教育。

參考文獻

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[13] 樂毅.地方教育督導機構改革應從依附走向獨立[J].中國教育學刊，2015（02）：17-23.

[作者：劉小鵬（1989-），女，山東德州人，天津科技大學天津市教育發展研究中心，助理研究員，碩士。]

【責任編輯 白文軍】