論慈善捐贈監管法治化的現代轉型

李巍濤，史一帆

（北京交通大學法學院，北京 100044）

在突如其來的新型冠狀病毒疫情下，慈善組織在物資募捐、資源整合和社區動員等方面發揮顯著積極作用。但是在這次疫情中慈善組織的表現差強人意，個別慈善組織對捐贈物資的延遲發放和不力處置引發了社會輿論，能力不足、監管不力成為慈善組織治理過程中的難點和痛點，導致慈善組織公信力的又一次下滑。習近平總書記強調，要全面提高依法防控、依法治理能力，依法規范捐贈、受贈行為，確保受贈財物全部及時用于疫情防控〔1〕。對慈善捐贈的監管并非只是單純的手段，其根本的目的是促進慈善事業的健康發展。完善法治化和現代化的監管體系，促進慈善組織的良性發展，需要我們對現有的監管體系進行深入的梳理與反思，發現慈善監管的核心價值。

一、我國慈善捐贈監管法制體系

慈善行政監督機制是指縣級以上人民政府民政部門依法履行職責，對慈善活動進行監督檢查，監督管理的內容涵蓋慈善組織運行的各個方面，隨著組織登記制度改革的深入，我國慈善組織的行政監管模式從“重門檻、輕運行”轉變為“寬準入、嚴過程”，其相關規定詳見表1。

表1 我國慈善事業相關法律法規關于行政監督的規定

慈善內部監督機制主要是指慈善組織內部及慈善行業組織應當建立的內部管理、自律機制，慈善組織應該依據法律法規的相關規定在內部制度的構建當中建立財產管理、項目管理制度，建立慈善組織行業行為規范和準則，同時嚴格履行信息公開義務。我國慈善事業相關法律法規關于內部監督的規定詳見表2。

表2 我國慈善事業相關法律法規關于內部監督的規定

社會監督機制是指社會公眾及新聞媒體通過投訴、舉報及披露的形式對慈善組織的違法違規行為進行監督。慈善組織向社會公眾負責是法律規定的義務也是慈善組織對于本身民間性和公益性的回應。我國慈善事業相關法律法規關于社會監督的規定詳見表3。

表3 我國慈善事業相關法律法規關于社會監督的規定

綜上可以發現，在《慈善法》出臺之后，我國的慈善監督體系、監督主體較為豐富，監督的內容也基本上涵蓋了慈善捐贈開展和使用的全過程，學界對于慈善監督立法包括準入制度、信息公開、職權檢查等內容的期待〔2〕得到了基本程度上的回應。慈善監督機制從形式上來看已經實現了完整性的構建，慈善捐贈監管的法治化在此基礎上進一步完善。

二、慈善捐贈監管在危機治理時暴露的問題

“非常之時當行非常之事，但不可行非法之舉?！薄?〕盡管我國的慈善捐贈監管已經形成完善的體系，但是監管體系的運行效果并不理想，慈善組織的公信力并沒有在慈善監管之下實現顯著的提升。特別是在疫情下，潛藏在慈善組織日常運營當中的監管問題被集中暴露出來。“政府監管乏力、社會監管不足、專業監管闕如、自律監管虛設的困境”〔2〕仍然存在。

（一）“官民二重性”模糊慈善問責

從法律性質的角度來看，慈善組織是經審批依法注冊成立的社會團體法人，具有政府以及社會公眾的“雙重賦權”。從形式上來看縣級以上人民政府民政部門是社會組織的登記受理機關以及監管機關，疫情期間政府的角色也更像是不同社會組織之間的協調機構。將捐贈物資“統一歸口”至紅十字會等3家定點機構的原因在于這些社會組織具有統計、分配、貼近一線的專業性，社會組織的專業性與行政機構的審核保障是慈善捐贈合理分配和適用的理想狀態。但是疫情期間卻出現了行政管理機關與慈善組織之間關于運行任務的推諉情況①2020年1月31日，武漢疫情救治醫院物資匱乏情況緊急，但得不到物資分配，公眾對非定向捐贈物資的分配對象產生質疑。湖北省紅十字會解釋：紅十字會只是接收捐贈物資入庫，并進行登記，具體的調配權是由疫情防控指揮部根據需求統一調配。疫情防控指揮部認為非定向捐贈物資分配方案應由紅十字會自行擬定。疫情指揮部只是審核和批準3家定點機構的分配方案，未曾修改或駁回湖北省紅十字會上報的分配方案。雙方的回應被質疑是在互相推諉責任。。從“推諉事件”可以看出，慈善組織本身對于其與政府關系的定位就有別于法律的形式規定。在湖北省紅十字會看來，其本身的參與是被動的，組織本身從屬于行政機關，專業性行為應該基于行政機關的安排。這樣的想法實際上是源自“中國式慈善”的總體性格——“官民二重性”〔4〕。

“我國的慈善事業由計劃經濟時代發展而來，通過借鑒國有企業的模式來建立慈善組織，并對其實施雙重管理”〔2〕。在這一階段的發展過程中，行政機關本身的官僚體制滲透到慈善組織的構建當中，在慈善組織內部形成控制性的行為模式〔5〕。盡管在改革開放之后，隨著公民意識的覺醒以及社會需求的顯著增多，社會組織面向公眾、對下負責的概念逐漸形成，但是獨特的歷史使得我國社會組織與國家之間形成了一種“中國敘事”的關系。這種“官民二重性”在慈善組織發展的初期使得慈善組織快速建立，形成固定的管轄范圍和內容。但是隨著社會的逐漸發展，由于提供社會服務的功能與行政機關本身行政管理的任務具有相似性，因而依附于行政機關的慈善組織將從屬于行政機關的安排視為一種“條件反射”，逐漸喪失了基于民間性和公益性的動力及主動參與社會治理的獨立性。行政機關對于慈善組織的行政監管實際上異化為一種內部監管。這種監管性質的異化直接導致了針對慈善組織的問責真空。具體來說，慈善組織在依附行政的基礎上形成了一定的“惰性”，慈善組織會以依附于行政機關的身份規避社會組織本身應該主動承擔的義務，同時能力不足、靈活性欠缺的慈善組織也一般很難及時有效地完成“現代慈善”下產生的新任務。當社會需求得不到及時有效地回應，公眾就會對慈善組織產生質疑，此時以行政依附性為基礎開展活動的慈善組織又會以社會組織的獨立性來規避行政嚴格問責，導致公眾的質疑無人回應。

（二）低水平內部管理影響公益性

疫情期間還反映出慈善組織本身的組織管理存在很大的問題，管理能力處于落后的狀態。不少慈善組織在應急狀態下運作團隊僅有十幾人，龐大的捐贈物資和落后的捐贈管理水平不相適應，因而必然會出現問題?！霸谖覈斍埃Y金和專業人員嚴重缺乏，是社會組織生存的一個困境。這很容易陷入‘資金短缺-專業性不高-活動不利-社會認可度低-資金不支援-資金短缺’的惡性循環當中”〔5〕。自律管理讓位于生存困境，慈善組織內部監督形同虛設。不僅如此，生存困境的惡性循環使得慈善組織搖擺于市場的“經濟人”角色和政府的“功利者”角色之間，對官方組織從屬性的依賴使得慈善組織內部的組織構建逐漸趨向行政官僚制，冗雜的科層制規定使得慈善組織行為應對效率低下，因而在本次疫情中頻繁出現因為工作失誤導致“寫錯字”“公開信息有誤”等問題。另外，慈善組織還潛存另一種心態，即對組織自主性的追求，但是在其選擇擺脫生存困境的路徑中忽視了慈善組織本身的社會屬性，選擇通過商業化的方式獲得“額外”的資金。這種對于市場的非正當性參與使得慈善組織的公益性被逐漸埋沒，行為目的潛在地發生了偏移。在本次疫情中，公眾對于“口罩捐給了‘莆田系’”產生質疑，慈善組織物資分配過程中的優先級存在明顯的不合理。在慈善組織無法給出合理完善解釋的情況下，這種行為實際上就體現了現實利益博弈中私益的追求掩蓋了公益的目標，目標偏移的慈善組織內部監管形同虛設，職業道德一步步喪失，社會公信力逐漸下滑。

當然慈善組織自律監管形同虛設也并非全部源于慈善組織的歷史和主觀因素，欠缺制度保障也是其原因之一。在組織管理方面，《慈善法》最重要的配套法規“社會組織管理條例”目前尚未出臺。關于慈善組織捐贈管理部分，法律法規沖突、缺乏操作細則等問題仍然存在。雖然《慈善法》第9條以及《慈善組織認定辦法》規定了慈善組織的條件，但是對于最核心的“公益性”內容的規定過于寬泛和模糊。導致現實當中很多慈善組織在行為過程中并不知道應該如何細化和保持行為的公益性，行為的雷區不明晰。

（三）信息公開動力不足影響監管效果

在此次疫情當中慈善組織信息公開的問題尤為明顯，公開水平不高、內容不真實、更新不及時的問題在捐贈物資的公示過程中集中暴露出來。慈善組織在日常的信息公開方面本就不盡如人意，疫情期間緊急狀態下，面對激增的捐贈物資以及更廣泛、更集中、更及時的公開要求，慈善組織應對更為乏力，頻頻出現公開失誤。在信息公開管理領域，在2014年《慈善法》頒布之前，77%的公益慈善組織透明指數得分不合格，2015年的公益組織透明度平均得分僅為32.44。在《慈善法》實施之后，中基透明指數FTI每年都在上漲，但是2019年中基透明指數FTI也僅為51.34分，仍然位于及格線以下，其中項目信息和財務信息的完成率只有37%和41%①數據源自基金會透明網：（http：∕∕fti.foundationcenter.org.cn∕）。中基透明指數FTI是反映我國基金會自律透明水平的一套綜合指標系統。從基本信息、項目信息、財務信息三大維度進行評估，共40個指標，滿分為100分?；饡腇TI分數每周更新一次，基金會中心網每年總體發布一次，以經政府相關部門審核通過后的基金會公開信息為依據對全國基金會透明度進行全方位評估。。有學者將慈善組織信息公開存在的問題歸因于“改善動力缺乏、監督評估失效、考量成本較大”〔2〕。

具體來說，慈善組織的信息公開是一個由多重因素綜合作用而產生的行為〔6〕，雖然《慈善法》專章規定了慈善組織具有信息公開的義務，但是并沒有更為細致的公開標準以及懲罰細則。對于慈善組織而言，不公開沒有懲罰，公開沒有獎勵，公開的成本相較于不公開的成本更高，慈善組織傾向于選擇不公開。另外，對于監管來說，慈善組織即便是按照要求公開了信息，其公開信息的準確性也難以保障。調查顯示，慈善組織出于吸引捐贈者的目的，可能會粉飾一定的報告信息，特別是會調整項目支出和行政管理的比例〔7〕212。對于這樣專業性的故意掩蓋行為，在未有詳盡的應對細則之前，以組織自律為核心的內部監管尚無動力改變現狀，行政監管也將因為考量成本較大而很難發揮作用。同時由本就處于信息不對稱中弱勢地位的捐贈方以及普通公眾所構成的社會監督而言，專業性的掩蓋很難被發現，社會監管的效果以慈善組織的簡單回應為結果，即便輿論的質疑仍然存在，但是不具有實際懲罰手段的社會監督也很難進一步跟進問題的解決，社會關注將隨著社會其他熱點的出現而逐漸消散。

三、我國慈善捐贈監管困境的成因

從上述困境中其實不難發現，慈善組織本身就有的一些不足在較為完善的監管機制構建之后仍然沒有得到明顯的改善，疫情期間暴露出的部分問題來自日常監管不力的隱患積累。慈善監管對于“現代慈善”的回應性不足，是本身監管制度設計的問題還是監管手段和目的不相適應的問題，還需要進一步的分析。

（一）監管目的：三元監管制度設置的合理性分析

隨著《慈善法》的頒布，目前的慈善事業發展已經從局限于款物接濟的“小慈善”發展到提供普遍公共服務的“現代慈善”，縱觀世界各國的慈善發展進程可以發現，這一改變是慈善發展現代化的普遍規律。“現代慈善”追求平等、多樣性、回應性、靈活性、專業性和針對性，強調各主體的充分融入參與以及不同利益主體的權益保障。總體而言，可以看作是對保持公益性要求的提升，其追求保護的不僅是單純經濟效益下的最大產出，也不單是特定人群的特定福利，而是對全社會不同利益人群的差異性福利以及針對性權利的保護。本次疫情更是集中體現了“現代慈善”下社會各方利益者對于慈善捐贈的新要求。從受贈人的角度來看，疫情期間的受贈人范圍更廣，同時處于更為復雜的求助環境當中，因而如何更為科學合理地確定物資分配的優先級，這對于慈善組織管理的規范化提出了更高的要求。對于捐贈人而言，科技水平的發展推動了全民慈善的深入，當捐贈成為全民化的愛心表現時，捐贈物資的分配以及捐贈行為的進展涉及更多人的直接利益，因而形成了更為廣泛和持久化的輿論關注，但是如何更有針對性地保護捐贈人的權利、如何將這些關注轉化為更規范有效的監督是捐贈人提出的新要求。

對于慈善組織的監管，目前主要有兩種模式在各國適用，即經濟性監管以及社會性監管。經濟性監管的核心是追求效率的最大化，而社會性監管的目的則是保持行為的公共性。從英國的監管實踐來看，其針對監管公共性保持的應對法主要是設立獨立監管機構，由獨立的監管機構承擔社會性監管職能。原因之一在于政府面臨巨大的信任危機以及潛在的“監管俘獲”的風險。更重要的原因，是在這些國家中政府對于私人領域的介入缺乏正當性依據，在小范圍內發生作用的監管也僅以“生產主義”為特點，注重和鼓勵行業發展和最大化的輸出。政府與獨立監管機構之間通過“合作”和“協約”的方式實現監管和管理的協作，實現經濟性與社會性的兼顧，根據《漢普頓報告》等權威評估和分析，這樣的方式確實產生了良好的效果〔7〕212。

但是對于良好的監管而言，并不存在一種單一的模式。在我國，行政監管對公共性目的的保持作用可以說是“與生俱來”。以“為人民服務”為宗旨的政府本身就兼具了促進產業高效率發展以及通過監管保障公共利益的功能和性質。對于慈善組織來說，保持公共利益，實現公益效果的最大化是其自身的宗旨和終極目標?；诖耍壬平M織本身具有的“官民二重性”的性格從理論上來看也是對公益性的多重強調。在現代慈善下，利益主體具有更為豐富的多樣性，因而社會監督的出發點也將避免單個主體針對性監督帶來的暫時性、特定性等問題，對于慈善捐贈當中的多方利益主體來說，公益性是其利益追求的交集。所以在我國現代慈善背景下，行政監管、自律監管以及社會監管當中均包含著對于公益性的本質追求，將這三種因素進行結合，形式上和理論上都可以以社會性監管的方式實現對公益性的回應，因而從目的的角度進行分析，三元機制的監管制度設計在公共利益的保持方面是合理的，也是充分的。

（二）監管手段：運行模式和手段的落后

排除了制度設計本身的原因，監管模式和手段的發展程度仍然值得考量?！艾F代慈善”要求通過監管實現更大程度的效率以及更為實質性的公平。因而對慈善監管的運行手段提出了更高的要求。

1.以公益性為目的的運行模式

原有的“重門檻、輕運行”的模式主要產生的理由以及主要追求的目的是實現“效率以及消費者選擇”的最大化，試圖通過事前監督，即設立準入門檻的方式來實現對慈善事業主體的遴選，從而為捐贈者提供一個“適格、合法”的捐贈選項，能夠有效地實現“小慈善”概念下對扶貧濟弱、救助老弱病殘的目標。其實際上回應的只是部分人群以及部分權利對于監管產生的期待。

我國針對“現代慈善”產生的回應性要求，目前制度上已經構建了“寬準入、嚴過程”模式，并通過新設的“年度報告”以及慈善組織評估制度，為慈善監管提供了一種初步的可問責以及可參與的平臺。然而在“社會組織管理條例”尚未出臺的背景下，“寬準入”之后的“嚴過程”并不嚴格。對行政監管而言，因為慈善組織資質模糊，所以很多時候行政監管對慈善組織的行為進行合法性的問責非常困難。對于慈善組織的內部自我監管而言，因為規范準則的寬泛，組織自利性偏向的風險加大，加之慈善組織自身治理能力不足，信息公開的強制性義務又缺乏懲罰標準，使得內部監管的公益性回應要求很容易被藏匿于不透明的運作之中。對于社會監管來說，盡管監管的平臺已經搭建，但是到達平臺的渠道十分有限，對信息內容考量的專業性要求極高，平臺監管的效率也相對低下。因而疫情期間頻頻發生慈善組織的應急能力不足、受贈物資去向不明、捐贈者投訴無門等問題。公益性的目的推動著社會監管的運行，然而社會監管運作手段產生的實際效果卻微乎其微。

2.效果不足的模糊監管手段

對“官民二重性”的濫用產生于以主體合法性為主的監管手段，我國的慈善監管模式已經從“重門檻、輕運行”轉變為“寬準入、嚴過程”，但是組織與政府的關系仍然模糊使得這一手段帶來的不利影響一直延續至今，未得到有效改善。即便在《慈善法》公布之后，“泛行政化”的社會組織與其對接的政府機構之間在運行領域、運行方式、責任承擔等問題上仍沒有明確的規范，加之部分社會組織援用行政機關式的組織框架，很容易使社會組織在形式上從一個獨立自主的民間組織成為服從政府命令和部門利益的“準行政分支”。這一部分慈善組織隱匿于“準行政分支”的稱謂之下，在對主體監管時以“行政分支”作為其合法性的依據，然而在行為監管發現問題時其又變身為“非行政分支”，逃避更為嚴格的程序規制以及問責機制。

慈善組織的行為不僅僅要具有合法性，同時還需要有一定的合理性。英國的《漢普頓報告》公開認可了“監管者”對于全民健康體系基金信托醫院監管的有效性。其中特別指出了監管者對于信托醫院的細化要求，“監管者”通過對這些細化標準的審核以及監督來判斷公益性信托醫院其行為的合理性。當被監管醫院未按照上述標準進行運行時，則“監管者”會以醫院違背合理性原則為由，基于最佳監管實務原則對相關醫院進行罰款〔8〕?？梢姡侠硇缘呐袛嘈枰芯唧w的標準以及完善的過程機制，因為標準化和公開性可以為判斷合理性當中最重要的“合比例”原則提供正當性依據。反觀我國慈善事業的立法和實踐，慈善組織運行的規則較為寬泛和模糊，對于慈善組織本身公開性的要求也不夠細化。從行政監管的角度來說，當涉及管理費用的合理化使用、慈善捐贈的合理化分配等問題時，行政監管往往因為此類屬于慈善組織非輕易公布的“內部問題”而難以介入監管。對于內部監管來說，《慈善組織信息公開辦法》出臺之后由于未規定詳細的標準以及嚴厲的處罰措施，因而很多慈善組織連規定公布的相關內容都未盡到公布義務，更不用說細化的決策依據以及更為詳細的決策論證記錄。在標準模糊以及違法成本較低的情況下，內部監管在進行決策合理性判斷時往往將自利性認定為決策的主要依據，這使得內部監管形同虛設。社會監管具有基于自身利益維護進而進行監管的理由，也具有關注和參與保持決策公益性的動力，然而行政以及內部兩種手段的不盡如人意使得本身依賴于信息公開的社會監管難以發揮效果，部分維權性監督的艱辛與最終無效的監督效果使得大部分的社會監督參與人喪失了監督的動力，對慈善組織的回應不報期待，慈善組織公信力在這樣的惡性循環中逐漸跌落谷底。

綜上所述，目前我國慈善捐贈社會性監管手段的落后顯而易見，監管法治化現代性不足，因而如何通過有效的監管手段保持公益性監管目的、回應“現代慈善”提出的新要求，是我國慈善組織監管法治化現代轉型要解決的核心問題。

四、我國慈善捐贈監管法治化的現代轉型

如前所述，現代化的社會性監管要求實現對全社會不同利益人群的差異性福利以及針對性權利進行保護，追求平等性、公平性、針對性和適當性。這樣的價值追求和公法的價值追求十分契合。因而以公法的規制手段來指導慈善捐贈監管，理論上是可以產生更好的效果。從目標滿足的角度來看，現有的慈善捐贈監管的制度設計是合理的，出現問題的原因在于監管手段的落后使得公益性的目的被埋沒。解決這一問題的關鍵在于以合法性和合理性為出發點，以公法價值更新監管手段，構建互動性、時效性、法治化程度更高的現代慈善監管體系。

（一）提高行政監管理性程度

對于行政監管來說，首先厘清政府與慈善組織之間的關系是更新法治化治理手段的關鍵。為了避免再次出現針對輿論質疑而互相推諉責任的情況，在事前階段應該確定行政機關監管任務的范圍?，F有的有關行政監管的法律規范當中只是確定了縣級以上民政部門對于慈善組織的監管地位，并不存在統一的監管標準。對于行政監管的內容范圍則主要是通過列舉的方式，散見于整體規范當中，對于行政監管的范圍并沒有否定性的“雷區”設置。這導致行政監管在不同地區范圍內的執行程度并不一致，對于行政監管的內容和范圍，行政機關具有較大的自由裁量權，這并不利于行政機關對慈善組織有限合理的介入，甚至可能會危及監管行為本身的合法性以及公共性。

因此提升行政監管的理性程度，首先應該構建完整的行政監管標準，有層次地確定行政監管的范圍。從表現形式上來看，在形成完整專業的監管標準時機尚未成熟時，慈善法中應該通過原則性的規定來確定行政監管的基本職能范圍，起到統攝的作用。以英國為例，其對于慈善公共性的保持主要是通過“公益原則”與“禁止原則”的結合而實現的，“公益原則”對公共性和有益性進行審查，“禁止原則”則要求慈善組織遵循非營利性規則、非政治性規則以及非政策性規則〔8〕。其次，通過行政法規確定行政監管過程中不同行政機構應該發揮的作用和職能，并在慈善法的基礎上，對行政監管的內涵進行更為專業化的標準細化。最后，通過實施細則和辦法等規章規范，完成行政監管的操作細則。通過這樣全面、清晰的方式，實現對行政監管內容范圍的明確，同時與低位階立法的互動能夠保持這一標準的靈活性，根據現實情況實現小范圍內的具體調整。另外公共治理下技術性更高、時效性更強、情境差異更加明顯的合理性判斷環境〔9〕，要求在社會治理中對行政法原則的運用更加熟練和細致，同時也需要程序和公開制度的配套完善。不同的規范當中應當明確行政監管運行的程序要求，通過程序正義保障相關當事人的合法權益。

具體而言，從規范內容上來看，對于慈善組織行為的規制主要包括兩個方面，即對慈善違法行為的糾正以及對一般慈善行為的促進〔9〕。理性介入的行政監管，在糾正違法行為方面要實現的目標應該是及時發現和精準問責。這要求行政機關能夠嚴格執行前述依據公共目的而制定的監管標準和規范內容。細致的規范將為慈善組織本身的行動提供依據，同時也為行政監管下對慈善組織的問責提供了正當性依據，充分保障行政監管行為的合法性。

行政監管對一般慈善行為的規制，則應該以實現多主體平臺構建為限，轉變原有的行政直接干預的手段和方式，利用法律規制的方法對慈善組織進行更為間接的干預。行政法已不再是一個傳統的自給自足、僅僅著眼于行政主體與行政相對人之間固定關系的固步自封的學科，面對需求日益豐富，參與主體逐漸復雜的現代慈善，秩序行政時代的“確定性”法律解決方案難以為繼〔10〕。因而在對慈善組織一般化行為的日常監管當中，行政機關的秩序化考量必然存在很明顯的片面性，單以此片面性來對慈善組織進行規制會限制慈善組織自身的發展。行政監督還應該以公益性為目的，利用行政機關的優勢搭建匯集多方利益的正規化交流平臺，了解更豐富的利益訴求和表達將有助于增強行政監管的合理性和科學性，實現對慈善組織獨立性培養的有效促進。

（二）培養科學的組織管理能力

科學的社會組織自律管理能力對于現代慈善的回應包括兩方面的內容，即內部治理的科學化和運作的規范化。內部治理的科學化要求準確把握內部治理機構中的權力機關、理事會、監事會的定位以及理順其中的權責配置關系。同時增強慈善組織工作人員的專業性，避免慈善組織再次成為老干部“俱樂部”，產生“以權募捐”、專業落后，效率低下的問題〔11〕。慈善組織工作人員的選取應該以專業性以及倫理性為主要的核心考量，工作人員在進入慈善組織之后應該具有“公益倫理”的意識，在使用行政、社會資源時應依規進行。

2018年9月，《上海社會組織自律公約》發布，對社會組織的使命、誠信、治理、互助、人才、目標等六方面進行了倡導和規范〔12〕。這對于慈善組織自律來說是很重要的進步，但是公約的規定僅是倡導性的模糊規范，慈善組織的運行需要更為具體的行為標準。統一的行為標準可以保障不同的慈善組織實現基本相同的目標，也能夠限制慈善組織的部分行為，避免出現慈善組織因為“經濟人”的思維沖動而做出損害職業道德的行為。統一的慈善組織行為標準并不意味著只有一個行為標準，針對不同的運行情況以及慈善組織的不同背景，應當適用不同的標準內容。這要求標準的制定具有極高的專業性，在民政部門承擔多重社會治理任務的情況下，應該將制定慈善行為統一標準的權力賦予慈善聯合會等行業協會性質的組織，一方面能保障標準的專業性，另一方面行業協會還能夠及時在公共政策與慈善組織之間形成溝通，保持標準的科學更新。自2019年以來，慈善領域已經相繼出臺了七部團體標準①2019年6月29日正式發布《慈善組織檔案管理規范》《慈善組織項目管理規范》《公益項目三A三力評估指南》《慈善社區創建評價方法》四項團體標準，這是中國慈善領域的首批團體標準，于2020年7月1日起正式實施。2019年9月19日，發布《慈善組織信息公開指南》《慈善組織新聞發布指南》和《公開遴選公益創投運行指南》三項慈善領域團體標準，即日起正式實施。，新公布的慈善組織團體標準的制定均是由慈善領域的行業協會——慈善聯合會組織推進的，由不同的社會專業機構牽頭完成制定并經過廣泛征求意見之后公布施行。盡管團體標準屬于推薦性標準，并不具有強制性，但是統一和專業化的高水平標準將為慈善組織的組織管理設定目標，也為慈善組織的內部監管提供專業性的指引。

另外，針對慈善組織的經營性行為也有學者提出，法律以及規范應當允許慈善組織合理私益的存在，只不過應當將這種行為控制在一定的規模范圍之內，以安全性原則對其進行限制，建立經營活動虧損追責制度，同時借鑒《公司法》的經驗，設立內部會員派生訴訟制度，以實現有效的問責〔13〕。

（三）提升社會監管的可參與性

“現代慈善”中重要的主題就是在慈善捐贈領域更加注重以捐贈人和受贈人為中心的利益保護，因此從理論上來說，慈善組織關于慈善捐贈的各種決定，捐贈人以及公眾都有權參與。首先要從合法性規范層面確保公眾能夠實質性地參與監管本身的過程。目前在《慈善法》中對于公眾的參與規范僅停留在公眾具有社會監督的權力方面，但是關于慈善組織對公眾的深度質疑應該進行何種程度的回應等內容，《慈善法》并沒有相關的規定。筆者認為，解決這一問題應該著力于調動社會多元主體的積極參與，為公眾提供更為便捷的了解慈善組織信息的渠道，制定更為有效的懲罰和激勵措施，加強對慈善組織公開信息的分析和加工。

民間第三方評估組織是對慈善組織進行有效社會監管的重要力量，是慈善組織與普通公眾之間實現溝通的橋梁之一，評估機構可以有效地匯集民間對于慈善組織各種問題的質疑，并通過專業性的處理對慈善組織提出有針對性的問題和建設性的意見，實現對民眾質疑的有效反饋。另外，政府應該采取經濟性手段，同時對那些在慈善透明領域樹立標桿的組織提供獎勵，并對不符合要求的組織進行更為嚴格的處罰。其中社會監督的反饋程度以及社會監督的滿意度應該成為對慈善組織進行透明度獎勵以及不透明處罰的重要標準。這將使得慈善組織對信息公開以及社會監督有更高程度的重視。最后關于慈善組織公開信息的專業性理解問題，筆者認為可以通過與技術手段結合的方式實現。具體而言，2016年普華永道推出了中國慈善組織報告透明自測系統，該自測系統由普華永道與中國公益研究院研究部等專業性的第三方機構設計完成，自測系統以基本的政策法規為標準檢測慈善組織的信息傳播和公開行為，一方面幫助慈善組織了解自身的薄弱環節；另一方面幫助公眾更好地接受慈善組織傳遞的信息。同時該系統還可以通過類似最佳案例的推送輔助慈善組織進行學習〔14〕。類似的技術應用與慈善組織的自律性相結合可以一定程度上解決現有的慈善組織信息公開專業性不足、內容不全面的問題，助力社會監管的有效實現。

五、結語

仁愛之心謂之慈，廣行濟困謂之善，慈善是仁德與善行的統一，慈善組織作為踐行仁德與善行的主體，應該時刻保持公益性的初心。疫情的暴發使得慈善組織在常態化運作中的一些潛在監管問題集中暴露出來，慈善組織的公信力再一次受到質疑。慈善監管法制體系構建的目的是呵護慈善組織本身的公益性，但是想要使監管真正作用于慈善組織科學化的構建和合理合法化的運行，社會性監管需要更為現代化的監管手段作為支撐。對于行政監管來說，明確其與慈善組織之間的伙伴關系，制定更為清晰的監管范圍是理性監管有效問責的前提；對于內部監管來說，構建科學的行為標準將更有利于慈善組織自律；對于社會監督來說，創造更具有參與性的監管平臺將更容易實現對現代慈善價值的有效回應。當然監管也并非萬能的，并不能試圖依賴監管解決慈善組織面臨的各種問題，特別是對于突發情況的及時處理需要針對性更強的特別規定。現代轉型的監管法治化能夠通過全程監督的方式，在日常中逐步督促慈善組織基本能力、專業水平的提升，最重要的是促使慈善組織形成公益性和保持警惕心理，為合法合理地應對復雜的突發情況做好準備。