學位管理權能的劃分模式及其優化邏輯

魏文松 龔向和

摘要： 學位管理涉及學位授權審核、學位資格認證、學位授予以及學位撤銷等諸多環節，相關主體的權能劃分是影響學位制度實施效果與高等教育價值實現的關鍵因素。從規范層面來看，我國《教育法》第23條、《高等教育法》第22條、《學位條例》第7、8條共同構成了學位管理權能劃分的規范體系，“兩級構造”是法律條款所呈現的權能劃分模式。從實踐層面來看，學位管理權能劃分的裁量治理逾越了法制框架，過往的十二次學位授權審核以及相關政策改變了既定的劃分模式，“三維遞進”是實踐調試所呈現的權能劃分模式。綜合來看，兩種權能劃分模式都不足以應對學位管理的實踐議題，并呈現出一定的現實張力。為此，我國學位管理體制應當提倡“多元共治”的權能劃分模式。具體而言，學位管理權能劃分的優化邏輯包括：以“多元共治”作為學位管理體制改革的基本理念、推動國家學位制度轉向大學學位制度、明晰省級學位委員會的統籌調控地位、進一步強化學位授予單位的自治權限、促進社會組織參與學位管理體制運行。

關鍵詞：學位管理；權能劃分；裁量治理；現實張力；多元共治

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1672-0717（2021）01-0085-11

基金項目：2019年教育部人文社會科學規劃基金項目“新時代公平優質受教育權：教育平衡充分發展的國家義務研究”（19YJA820012）；2020 年東南大學人文社科重大引導項目“我國學位制度的基本理論與司法實踐研究”（2242020S10001）；2020年江蘇省研究生科研創新計劃項目“緊急狀態下公民受教育權的限制與保障研究”（KYCX20_0067）。

學位管理作為學位制度落實的重要構成部分，既奠定了整個高等教育系統運行的制度基礎，也調整著諸多教育參與主體之間的關系，當然還在一定程度上推動著學位與研究生教育事業的發展。就其體制內容而言，學位管理主要涉及學位授權審核、學位資格認證、學位授予以及學位撤銷等諸多環節，體現了豐富的行政法律關系和民事法律關系內容；就其管理主體而言，學位管理所涵蓋的主體主要包括國務院、國務院學位委員會、省級學位委員會、高等學校、科研機構、校學位評定委員會、院系學位分委員會、論文答辯委員會以及學位申請人等，這些主體之間蘊含著復雜的權利義務關系；就其管理權能而言，學位管理主要涉及學位制度實行權、學位授予權、學位證書頒發權、學位標準制定權、學位申請權、學位領導權、人事任免權、學科名單提出權以及學科名單批準公布權等，這些權能劃分在規范與事實之間折射出一定的現實分野。如何科學、合理地劃分學位管理權能是《學位法》制定過程中應當予以重視的重大理論與現實問題，因為學位管理權能的準確劃分不僅塑造著高等教育管理實踐的內在運行機理，也在一定程度上調整著國家、地方與高校三者之間的基本邏輯關系。通過規范分析與實踐檢視，可以發現學位管理權能的劃分呈現出兩種不同的權能劃分模式：“兩級構造”模式與“三維遞進”模式，這也折射出了法定權限與實證分野價值取向的分歧。“兩級構造”模式的內在邏輯強調的是“國家—基層”的兩級對應關系，凸顯了國務院與學位授予單位之間的直接互動，“三維遞進”模式強調的是“國家—地方—基層”的三級對應關系，體現了國務院、省級學位委員會與學位授予單位之間的管理方式。綜合來看，兩種權能劃分模式既有一定的合理性，但也都存在自身的局限性，而且都不足以應對學位管理的實踐議題，并呈現出一定的現實張力。因此，本文基于如何實現學位管理權能準確劃分的邏輯起點，通過規范與實踐兩條分析理路，對學位管理權能劃分的現實張力問題展開探討，并嘗試提出學位管理體制權能劃分的第三種模式——“多元共治”模式。此種模式側重于“國家—地方—基層—社會”的四級對應關系，揭示了國務院、省級學位委員會、學位授予單位以及社會組織的多元互動，同時結合對西方主要國家學位制度建構整體特點的分析，就其優化邏輯進行論證。

一、法定權限：學位管理權能劃分的規范分析

學位管理權能劃分的基本框架依據法律制度而形成，并且一經確立就會保持一定的規范性、實效性以及穩定性。從法律與權力的內在關系來看，權力的正當性基礎須經由法律條款塑造，否則將難以解決自身的合法性危機。因此，對學位管理權能劃分問題的探討首先需要以法律條款為導向，依循規范分析理路來建構規范層面的權限劃分模式。

（一）學位管理權能劃分的文本依據

基于規范分析的立場，通過探尋現有法律制度條款、尤其是教育方面的專門法律制度條款，能夠為學位管理權能的劃分提供制度依據。我國現有相關的法律制度主要是《教育法》第23條、《高等教育法》第22條、《學位條例》第7-8條。從法律視角來梳理學位管理體制所涉及的相關主體及其相互關系，是推進學位管理體制改革的基礎性工作，有助于清晰認識學位管理體制的立法邏輯，對學位法律制度的整體性建構與變革有重要影響[1]。其中，依據《教育法》第23條的規定可知，學位制度的實行主體是國家，國家作為學位制度建構的主導力量，引領著高等教育事業的建設，這也暗喻著我國所實施的學位制度類型是國家學位制度。此條規定也明確表明學位證書的授予與頒發主體均是學位授予單位。國家與學位授予單位是學位管理體制的重要參與主體，并且都享有一定的學位管理權能，國家享有學位制度的實行權，學位授予單位則享有學位授予權和學位證書頒發權。除此之外，《高等教育法》作為直接與學位與研究生教育相關的教育部門法，在法律條款設計方面自然明確了學位制度的具體內容，其中第22條承繼了《教育法》第23條“關于我國學位制度類型的規定”，再次確認了國家學位制度對于我國高等教育發展的基礎價值，以及學位類型的三級劃分形式，明確規定國家享有學位標準的制定權，公民則享有學位申請權。

與此同時，《學位條例》第7條的規定表明，國務院并不直接實施學位制度，而是享有形式意義上的學位領導權，國務院學位委員會則享有著實質意義上的學位領導權，而國務院又對國務院學位委員會的組成享有人事任免權?！秾W位條例》第8條的規定體現了法律條款對學位授權體制的制度設計，而且也為歷次學位授權審核奠定了規范基礎。我國學位類型主要分為學士、碩士、博士三種類型，國務院是學位授權的享有主體，享有學士學位、碩士學位、博士學位授予權的主體均需經國務院授權認可。換言之，學位授予單位是學位授予權的享有主體，但需要經過國務院的授權才行。針對授予學位的學科名單，國務院學位委員會主要是享有提出權，而國務院則是享有批準公布權。

綜上所述，《教育法》第23條、《高等教育法》第22條、《學位條例》第7-8條作為學位管理權能劃分的文本依據，既塑造著學位管理體制的權能格局，同時也對學位管理參與主體的權利義務關系作出調整，還在一定程度上影響著學位與研究生教育實踐的運行機理。學位管理體制所涵蓋的主體主要包括國務院、國務院學位委員會、高等學校、科研機構、公民以及學位申請人等，所設置的權能類型包括學位制度實行權、學位授予權、學位證書頒發權、學位標準制定權、學位申請權、學位領導權、人事任免權、學科名單提出權以及學科名單批準公布權等。

（二）學位管理權能劃分的“兩級構造”模式

學位管理體制的主要構成要素應當包括兩部分：權能享有主體與權能本身。權能的合理劃分與規范行使也是圍繞著這兩種要素而展開的。從權能享有主體層面來看，學位管理體制的參與主體雖然是多元的，但是真正起著管理作用并且享有法定權限的主體只有國務院、國務院學位委員會、高等學校、科研機構。而高等學校與科研機構則又可以被統稱為學位授予單位，公民與學位申請人則不在學位管理主體范疇之內。從權能本身層面來看，具有管理屬性的權能類型主要包括學位制度實行權、學位授予權、學位證書頒發權、學位標準制定權、學位領導權、人事任免權、學科名單提出權以及學科名單批準公布權，學位申請權則不在其列。更進一步而言，學位管理的權能劃分在法律條款中呈現出一種“兩級構造”的制度設計模式，這種模式深刻影響著學位管理體制的基本架構，并反映著法制建構中學位管理法定權限的運行機理。

所謂“兩級構造”模式，是指在學位管理體制中，國務院與學位授予單位兩者直接對應的學位管理運轉系統，所呈現的基本邏輯理路是“國家—基層”的直接對應關系。在這種模式下，國務院與學位授予單位之間并不存在獨立的學位管理主體，也沒有生成新的權能類型。學位管理權能劃分的“兩級構造”模式剔除了學位管理的復雜主體以及冗余的權能配置，相對而言更為簡潔、明了地呈現出學位管理體制運行的基本軌跡。換言之，學位管理權能劃分的“兩級構造”模式所旨在表征的是國務院與學位授予單位的二元主體對接，以及學位領導權與學位授予權的二元權能對接。整體而言，“兩級構造”模式是制度設計所呈現的學位管理權能劃分模式，此種模式的主要特征包括：一是以兩級權能構造作為學位管理體制的框架基礎，在此種模式下并沒有形成省一級的具體機構來充當國務院與學位授予單位之間的過渡層級，學位授權與被授權的完成均是在兩級機構之間進行與實現的；二是國務院學位委員會在學位管理體制內發揮著不可或缺的作用，正如前文所論及，作為國務院的下屬機構，國務院學位委員會享有著實質意義上的學位領導權，學位管理體制運行的邏輯起點即為國務院學位委員會工作的開展；三是學位授予單位在此模式下享有一定的學位授予權，但這種權能并不是完全意義上的學位授予權，因為學位標準制定權的享有主體仍然是國家，學位授予單位所享有的只是程序意義上的學位授予權。

二、實證分野：學位管理權能劃分的實踐檢視

規范與事實代表了理論體系結構中的兩種重要范疇，學位管理權能劃分也經由這兩種體系結構不斷完善。法律條款雖然塑造了學位管理權能劃分的規范結構，但并不能永遠維持這種規范結構的唯一性。隨著學位管理體制改革的深入，固有的權能格局面臨著深層次的革新，這無可避免地折射出規范與事實兩者之間存在的現實分野。因此，學位管理體制在事實層面就呈現出了另一種權能劃分模式，而且與規范層面權限劃分的“兩級構造”模式既有相似之處，但也存在一定的差異。

（一）學位管理權能劃分的裁量治理

裁量被喻為行政的生命，而且行政法的核心就在于通過法治實現對行政裁量問題的有效治理。在很大程度上我們可以說，現代公共行政的生命就在于裁量，行政法的中心任務就在于通過法治解決行政裁量的問題。在對待行政裁量的治理問題上，很顯然，西方國家行政法的焦點也已經逐漸從“規則之治”轉向了“原則之治”，從“外部控制”轉向了“內部建構”、從“規范主義”轉向了“功能主義”[2]。其實，裁量治理并不獨屬于行政法領域，在公共治理的所有域境中一直都存在，對于學位管理體制的運行亦是如此。究其本質，裁量治理是規范主義主導之下社會公共權力主體自我調控的一種功能主義面向，權力的行使蘊含著豐富的彈性空間，立法規則已不再對其產生絕對意義上的禁錮作用，反而給其留下了廣闊的治理領域。因此，聚焦于學位管理領域，在規范與事實的體系結構界分中，學位管理的權能劃分呈現了兩種模式傾向，并因此產生了一定的實證分野。這種分野的根源則在于學位管理主體在實踐中生成了一種裁量治理權，引導著學位管理權能劃分走向有別于法律條款框架之外的另一種形態。

更進一步而言，學位管理權能劃分的裁量治理打破了規范主義建構中的“兩級構造”模式，并依靠諸多實踐要素共同力量的整合塑造了一種新的權能劃分模式。這種劃分模式無論是在主體構造上，還是在權能配置上，抑或是在內在運行機理上，都與“兩級構造”模式存在較大的出入。就學位管理體制權能劃分的實踐運作來看，國家政策成為主導學位管理實踐的主要裁量依據，繼而在此過程之中也就逐步生成了實踐層面的權能劃分模式。整體而言，我國學位管理體制的初步建設始于二十世紀八十年代，學位制度在此之前也并未形成穩定的體系架構。更準確地說，國務院學位委員會開始對學位授予單位最早進行學位授權審核的時間是1981年，《國務院學位委員會關于審定學位授予單位的原則和辦法》也正是在1981年2月份頒布的。從學位管理體制改革的歷史進程來看，以1981年國務院學位委員會審議并通過的《國務院學位委員會關于審定學位授予單位的原則和辦法》為標志和起點，我國學位授權審核工作正式由此拉開序幕。迄今為止，我國已經進行了十二次學位授權審核。從對這十二次學位授權審核的分析來看，我國學位管理體制改革呈現出一定的發展規律和基本特征。與此同時，學位管理體制改革也面臨著一定的現實困境，這些現實困境既根生于高等教育發展的本土化癥結，同時更有來自于頂層規范設計的制度性成因。學位管理權能劃分的裁量治理也正是在十二次學位授權審核中得以彰顯，權能劃分的基本模式呈現出的實證形態與法律規定的“兩級構造”模式發生著一定的理念沖突與制度分歧。

（二）學位管理權能劃分的“三維遞進”模式

依據前文所述，在實踐層面學位管理體制的主要構成要素依然主要是權能享有主體與權能本身，這兩大要素也是塑造學位管理權能劃分實證形態的關鍵要素。就前者而言，在實踐當中學位管理體制的參與主體相對于法律條款規定的主體有所不同，主要包括了國務院、國務院學位委員會、省級學位委員會、高等學校、科研機構。而真正行使權力并產生實質性作用的主體主要包括國務院學位委員會、省級學位委員會、高等學校、科研機構。國務院并不直接行使前文所列舉的相關權力，國務院學位委員會發揮著主要的領導作用，學位授權的啟動與審核也均是在國務院學位委員會的指導下開展的。與此同時，應當予以重視的問題是，省級學位委員會作為學位管理體制中的獨立一級，在學位管理實踐當中發揮著越來越重要的作用，其地位與功能也是顯性的。但是，法律制度設計并沒有對省級學位委員會的法律屬性、性質、定位以及權限等方面作出規定，其作為學位管理體制中的獨立一級，沒有明確的法律條款依據。就權能本身而言，從學位管理體制運行的實踐情形來看，省級學位委員會所享有的主要權力是學位審核權，這種權力依附于國務院學位委員會，以學位授權為前提基礎，同時又在特定事務中享有一定的統籌調控權。由此來看，學位管理的權能劃分在實踐改革中呈現出一種“三維遞進”模式，這種模式深刻影響著學位管理體制的實踐形態，并反映著學位管理真實形態的運行邏輯。

所謂“三維遞進”模式，是指在學位管理體制中，國務院、省級學位委員會與學位授予單位三者遞進的學位管理運轉系統，所呈現的基本邏輯理路是“國家—地方—基層”的三級對應關系。在這種模式下，國務院與學位授予單位之間增加了獨立的學位管理層級——省級學位委員會，這一機構在學位管理實踐當中扮演著重要的角色，所生成新的權能類型是省級學位委員會的學位審核權與統籌調控權。學位管理權能劃分的“三維遞進”模式相較于“兩級構造”模式而言，更加強調學位管理的過渡性。創設省級學位委員會作為獨立一級管理主體，作為國務院學位委員會與學位授予權單位的銜接主體，能夠更好地體現學位的區域性管理性質，體現因地制宜的特征，充分考量全國統一管理下高等教育的地方性發展特色，賦予地方管理更多的學位管理權能。綜合來看，“三維遞進”模式的形成其實因應了學位與研究生教育的發展實踐，也更符合高等教育建設規模不斷擴張的社會現實，這種模式也更能體現出學位管理體制中權力重心逐漸下移的趨勢。省級學位委員會將在未來高等教育治理進程中展現出一定的影響力，繼續發揮更為重要的積極作用。“三維遞進”作為實踐當中形成的學位管理權能劃分模式，主要具有以下特征：一方面，學位管理權能劃分更加強調立體性和層次性，增加省級學位委員會一級管理部門，整個學位管理體制呈現出了一定的層級過渡，相較于單一的“兩級構造”模式而言，權能分工更加細致、更加明確，而且更加注重程序性控制，講究主體之間的融會貫通，彰顯出一種遞進與聯動的關系；另一方面，“三維遞進”模式使學位管理權能劃分更加重視向代表中間層級的地方一級傾斜，省級學位委員會介于國務院學位委員會與學位授予單位之間，實施中觀層面的有效管理，發揮著承上啟下的關鍵作用，獲得了更大的賦權，享有更高的獨立性。

三、從“兩級構造”到“三維遞進”：學位管理權能劃分的現實張力

從“兩級構造”到“三維遞進”體現了學位管理在規則之治下的裁量治理，也是從文本規范到實踐創新的整體表征。兩種權能劃分模式的形成無論是在規范層面，還是在實踐層面，都具有其自身的歷史價值與功能作用，體現著權能的設置與運行邏輯，而且也都具有一定的合理性與正當性基礎，體現出不同的權能劃分理念與價值取向。但是，這兩種模式都不能較為全面、系統地解決學位管理當中遇到的現實問題，因而學位管理權能劃分面臨著一定的現實張力。

（一）無法為學位管理體制改革提供合理的指導理念

學位管理體制改革是我國學位制度發展的重要內容，對于推動高等教育發展起著關鍵的推進作用。學位管理體制改革的主要目的在于，通過對學位管理體制的主體關系改良，實現管理主體層級的體系結構完善；通過對學位管理體制的權能劃分改良，實現管理權能層級的體系結構優化。我國的學位管理體制在一定意義上是一個典型的行政等級管理體制，在這樣一個等級劃分明顯的科層制機構體系中，下級與上級之間是一種典型的委托代理的關系[3]。隨著學位與研究生教育規模的不斷擴大，社會發展對于研究生人才培養質量也提出了更高的要求，為回應教育現代化戰略目標建設的實踐要求，學位管理體制改革作為一種技術性回應策略，其重要性自然是不言而喻的。學位作為一種社會對個人知識能力水平的榮譽認可，涉及到諸多主體之間權利義務關系的動態調整，而這種關系的調整有賴于學位管理體制改革的推進。更進一步而言，學位管理體制改革的推進不僅要在內部層面完成學位管理體制的自我革新與體系優化，也要在外部層面實現與社會改革發展整體的銜接互動，因而需要以合理的指導理念推進學位管理體制改革的有序進行。

但是，無論是“兩級構造”模式，還是“三維遞進”模式，都無法為學位管理體制改革提供合理的指導理念。其一，兩種權能劃分模式均忽略了權力下放的實質要求，政府“放管服”改革向縱深推進的內涵就是要通過頂層設計來推動權能作用力向基層傳導，學位管理體制中的非國家管理主體并沒有在兩種權能劃分模式中得到較好的體現。其二，兩種權能劃分模式均忽略了學位管理的地方性管理特征。教育發展在新時代下面臨著不平衡與不充分的實踐困境，因而在高等教育領域這種困境也是存在的，統一性的學位管理體制并不能確保各個省份或者地區都能取得良好的管理效果。其三，兩種權能劃分模式均沒有擺脫國家集中管理的時代印記。國家集中管理是我國學位制度建設的主要特征，也是依政策治教的一種外化表現，代表了學位與研究生教育事業建設的內在價值取向。目前，我國學位管理逐漸從國家集中管理轉變為目前的國家、地方、學位授予單位三級管理。應當予以肯定的是，三級管理體制適應了學位管理的實際需要以及我國國情，但實踐證明這種管理體制仍存在著關系欠明晰、過于封閉等問題，已不能滿足學位與研究生教育發展的需要[4]。

（二）難以對學位制度演進的本質問題作出正當回應

學界關于學位制度的本質問題已經進行了比較多的探討，主要是圍繞著國家學位制度與大學學位制度兩種制度的差異展開的理論爭鳴。一般而言，學位制度主要劃分為國家學位制度與大學學位制度兩種類型。前者作為學位制度的一種重要類型，長期以來在學位管理過程中發揮著重要的作用，但在新時代下也面臨著新的問題與挑戰。而大學學位制度是現代大學發展所強調且提倡的一種重要學位制度類型，是推動高等教育現代化戰略推進的一種優先制度選擇，反映了現代大學發展的價值取向。顯然，“大學學位”通過與市場接軌展現出的靈活性與適應性是“國家學位”所難以企及的[5]。究其本質來看，國家學位制度和大學學位制度的劃分標準是基于頒發學位這一權力來源的不同而產生的，兩種制度起因于不同的權力來源，具有不同的性質和特點，對于學位立法的性質、界限和具體的制度設計都具有極其深刻的影響。依據《教育法》《高等教育法》和《學位條例》的相關規定可知，我國實行的是國家學位制度。但是，“兩級構造”與“三維遞進”兩種權能劃分模式都體現出了濃厚的國家集中管理色彩，國家學位制度的特征也體現無遺。

以國家本位作為價值取向是我國學位與研究生教育發展的基本定位。具體而言，我國學位制度在形態上被稱之為國家學位，不僅與學位授權制度中的事前授權審核、事后質量評估密切相關，還與學位授予制度中學位授予條件的設定不可分割，但起決定性作用的是學位授權審核環節[6]。我國施行的是國家學位制度，國務院學位委員會負責行使學位教育的管理權限，并通過授權模式將學位教育權力分層配置[7]。包括美國在內的許多國家，所實行的是大學學位制度，深入地比較分析這兩種學位制度是推動《學位法》制定的重要步驟，也是理解高等教育發展內在規律的前提基礎。

（三）省級學位委員會的獨立權屬地位依然被忽視

省級學位委員會作為省、自治區、直轄市主管本地區學位工作的常設機構，受省級人民政府領導，業務上接受國務院學位委員會的指導。省級學位委員會的設立標志著我國已形成了比較完備的由中央政府、省級地方政府、學位授權單位三級管理的學位工作管理體系，而且逐漸成為影響地方學位管理實踐的關鍵主體。省級學位委員會作為學位管理體制中的重要一級，并不是從一開始就獨立存在的，而是隨著實踐的發展越來越呈現出一種顯性作用。省級學位委員會主要是按照國務院學位委員會的有關規定，依據國務院學位委員會的授權開展工作，其主要職責包括結合本地區情況統籌規劃本地區的學位工作；負責對本地區經國家教育行政主管部門批準建立的全日制普通高等本科學校（含主管部門委托的部委屬高等學校）申請學士學位授予單位及學士學位授權學科、專業進行審批等。但是，在管理體制的實際運作過程中，中央和省級政府之間的權力劃分不清，國務院學位委員會缺位與越位并存，省級學位委員會的統籌權虛置[8]。因此，在“兩級構造”模式中，省級學位委員會沒有獲得法律層面的認可，而在“三維遞進”模式中，省級學位委員會也只是依附于國務院學位委員會，其獨立權屬地位同樣沒有得到充分認可。

省級學位委員會及其內設辦公室可以結合本地區的實際情況，積極開展學位與研究生教育實踐，因而省級學位委員會的設置也是必要的。為適應學位與研究生教育管理體制改革的需要而進一步加強省級學位委員會建設，應當予以重視的問題是，省級學位委員會的獨立地位面臨著來自于法律制度層面的責難：法律并沒有對省級學位委員會作出規定，因而其合法性問題在學位法制定并頒布之前依然不能得到很好地解決。由此來看，省級學位委員會的獨立地位在法律條款中并沒有得到確認，雖然在實踐層面其地位得以逐步確立，并且隨著歷次學位授權審核得到進一步鞏固，但是依然面臨著理論層面的正當性困境，其獨立權屬地位依然被忽視。

（四）學位授予單位的自治權限尚未獲得充分保障

正如前文所提到的，從學位管理體制諸多參與主體之間的關系來看，主要涉及國務院、國務院學位委員會、省級學位委員會、學位授予單位以及學生等主體，學位授予單位是高等學校與科研機構的特指。高等學校作為一個獨立的社會組織，與不同社會主體之間都形成了一定的密切關系，與諸如政府、國務院學位委員會、省級學位委員會、教師、學生以及其他社會組織等主體都有或多或少的聯系，因而可謂是處于紛繁復雜的社會關系網絡之中。學位授予單位是學位管理體制中較為特殊的一個機構稱謂，作為其主要構成主體的高等學校在不同的社會關系網絡之中具有不同的法律定位，例如，行政相對人、法人、公法人中的特別法人等等。更進一步而言，高等學校是依公法設立的公法人，依法人分類的一般劃分方法，凡依公法設立的法人為公法人，依私法設立的法人則為私法人，因而高等學校法人的設立依據成為判斷其法人性質的重要標準[9]。高等學校與政府兩者之間的關系既是一種法律監督關系，同時也是一種行政指導關系。學校與學生的法律關系指依照教育法律規定，在教育活動過程中，學校和學生之間所形成的一定的權利義務關系，也可成為就讀關系、在學關系。學生是兼有公民與受教育者等多重身份的群體，因而學生在學校中的權利也具有多種性質[10]。

從“兩級構造”到“三維遞進”，學位管理權能劃分面臨的又一現實張力，就是學位授予單位的自治權限尚未獲得充分保障。對于學位授予單位自治權的保障，在一定程度上就要求限制政府對高校辦學權的干預。在學位授權審核中，學位授予單位作為申請單位，呈現出重事前申報、輕事后建設的問題，而國家作為審核單位，則呈現出重事前審核、輕事后監督與引導的問題。

（五）社會組織的缺位無法對學位管理進行有效監督

社會組織是推動學位管理體制完善的關鍵主體，社會組織參與學位管理能夠形成對學位認證的有效監督，形成確保學位質量的條件保障。社會組織作為一種重要的社會力量，對學位管理過程起著重要的監督作用，在學位的各個環節都保持著一定的參與性。與此同時，黨的十九大報告也明確提出，要優先發展教育事業，支持和規范社會力量興辦教育。綜合來看，隨著現代民主法治社會的深入發展，社會組織對于社會結構各方面的滲入都是不可避免的，鼓勵社會組織參與學位管理并提供一定的立法保障，提升社會組織在高等教育領域的參與度是學位立法回應實踐發展的必然要求。由于長期以來我國學位制度的“政府主導”，有效和暢通的社會參與渠道沒有真正建立起來，企業除了在人才使用方面利用“篩選功能”對學位制度變遷產生影響外，其他方面幾無作用。第三方評價機構一方面數量少、功能弱，另一方面由于自身聲譽等原因，其社會影響較小，故對中國學位制度變遷的影響甚微。這種狀況有待在中國學位制度變遷進程中進行改善[11]。其實，在兩種權能劃分模式中，社會組織都沒有成為學位管理體制中的重要一級，也沒有發揮其應有的作用。

相對而言，社會組織在現階段對于學位管理的融入程度還不夠高，并未扮演起應有的角色以及發揮出應有的作用。從相關法律條款來看，也并沒有法律條款對社會組織如何參與學位管理，以及如何發揮有效的監督作用作出具體的規定，因而對于社會組織參與的法律保障是不足的。僅有《民辦教育法》的個別條款體現了對于社會組織參與高等教育的保障，諸如第2條、第10條以及第52條，但是以上條款也并不能直接作為指導社會組織具體實踐的法律依據。綜合來看，在學位管理過程中起著重要監督作用的社會組織主要包括一些企業和第三方的教育評估機構，企業與高校的合作有利于提升人才培養能力，同時促進理論學習與實踐經驗的有效銜接，而第三方機構參與學位管理則在一定程度上促進學位質量的提升。

四、“多元共治”模式：學位管理權能劃分的優化邏輯

綜合來看，西方主要國家的學位管理體制可以概括為兩大類：一是以美國、法國、德國為代表的“地方分權式學位管理體制”；二是以英國為代表的“分類管理的學位管理體制”。美國、法國、德國都沒有全國性的學位管理機構，其中美國由州政府授權高校授予學位，法國由國民教育部審批授權給高校，德國由州立科教部審批授權給高校[12]。以上兩種學位管理體制在基本理念與運行邏輯上都存在著一定的差異性，而且雖然許多國家的大學都保持著一定的獨立性，高校作為一種特殊的學位管理主體而存在，但是卻并沒有完全排除國家對于學位管理的介入與影響，同時國家立法也為學位管理體制的有效運轉與改革創新提供著重要的規范保障作用。依據前文對學位管理權能在規范與實踐層面所呈現的兩種劃分模式的分析，無論是“兩級構造”模式，還是“三維遞進”模式，都具有自身的局限性，都不足以回應學位管理的實踐議題，并呈現出了一定的現實張力，而且也面臨著邏輯自洽性困境。因此，為了能夠既對學位管理體制改革作出理論指導，同時也對如何改良學位管理權能的劃分模式進行探索，我國應當建構一種“多元共治”的權能劃分模式；在反思與借鑒西方主要國家的學位制度發展實踐的同時，應當倡導更具包容性與開放性的學位管理體制，形成層級更為縝密、權能分工更能體現高等教育實踐需求的學位管理運作系統。

（一）以“多元共治”作為學位管理體制改革的基本理念

基于對規范層面“兩級構造”模式與實證層面“三維遞進”模式的雙重考量，兩種權能劃分模式都無法為學位管理體制改革提供合理的指導理念，筆者提出“多元共治”的權能劃分模式，以此作為學位管理體制改革的基本理念，并嘗試從學理層面對這一模式建構作出理論闡釋。所謂“多元共治”模式是指，國務院、國務院學位委員會、省級學位委員會、高等學校、科研機構、校學位評定委員會、院系學位分委員會、論文答辯委員以及學位申請人等諸多主體都能有序參與到學位管理體制運行當中，學位制度實行權、學位授予權、學位證書頒發權、學位標準制定權、學位申請權、學位領導權、人事任免權、學科名單提出權以及學科名單批準公布權等諸多權能也都能統一并存，其所呈現的基本邏輯理路是“國家—地方—基層—社會”的四級對應關系?！岸嘣仓巍蹦Ｊ降闹饕卣魇亲非笠环N主體的平等化和權能的對等化，不再過分依賴某一級管理主體發揮絕對主導作用，而是強調多元管理主體作用的整體發揮，各層級之間不可有所偏廢，追求一種多元管理格局的形成。與此同時，“多元共治”更有利于促成高等教育領域法治目標的實現，教育法治既是現代教育治理的重要手段，同時也是一種治理取向和目標，“多元共治”模式也更能為推動這一目標的實現提供保障。

以“多元共治”作為學位管理體制改革的基本理念，既是因為前述兩種權能劃分模式存在的固有缺陷，也在于“多元共治”模式更能體現現代學位與研究生教育發展的內在規律。具體而言，以“多元共治”作為學位管理體制改革的基本理念的內在動因可以從以下兩個方面得到反映。一方面，“多元共治”模式更能促進國家集中管理與大學自治的動態關系平衡。相較于前兩種權能劃分模式而言，“多元共治”更加提倡管理主體的多元化與權能設置的多元化，也更加具有包容性與開放性，同時能夠整合各種管理資源，形成學位管理體制領域的管理合力。另一方面，“多元共治”模式也更有助于推動學位管理面向社會、面向大眾。就大學治理本身而言，大學治理需要多元共治給予保障，多元共治理論有利于大學治理實現現代化，從理論上為大學治理現代化目標的順利完成提供指導、診斷、規導與激勵，為大學治理提供強有力的理論佐證[13]。“多元共治”模式也能從根本上扭轉國家集中管理，以及行政主導所帶來的學位管理不利趨勢。

（二）推動國家學位制度轉向大學學位制度

相對而言，至少在形式上，我國的學位管理權與教育行政部門對高等教育的管理權相對分離。綜合學界現有理論觀點來看，多數學者認為應當推動國家學位制度轉向大學學位制度，并且已經達成某種理論共識。應當予以肯定的是，國家學位制度和大學學位制度所體現出的主要差異根源于兩種截然不同的制度設計。國家學位制度的特點是偏于集權而乏于分權，重于管理而輕于學術，多于功利而少于理性，精于權威控制而疏于自由探究，強于“直覺”而弱于“公設”[14]。以美國為例，在美國實行的大學學位制度體系中，作為學位管理體制中重要主體的大學享有更具主導性的學位管理權能。按照美國法律的規定，只要是依據法定程序并經州高等教育管理機關許可的大學就可以頒發學位。為了更好地推進學位法的制定，就需要對“國家學位”和“大學學位”兩種學位制度加以比較分析，作出更合乎我國學位制度發展內在規律的選擇。更進一步來看，高校作為學位授予單位的主要主體并不具備頒發學位的法定權力，而只是代表國家頒發學位，行政權力的介入對學位授權審核過程產生重要影響。

推動國家學位制度向大學學位制度的轉變并不意味著對國家學位制度的全盤否定，而是注重對學位管理參與主體權能的優化分配，從而確保權能的正當行使與合理運用。大學學位制度只是代表學位制度發展的一種走向，但是國家學位制度并不能完全被取代，我國學位制度的國家屬性本質并不能被取代，只是在權能運行與配置上進行了優化。就大學學位制度的歷史淵源來看，在現代大學的直接源頭——中世紀大學，其學位制度仿照騎士制度和行會制度，伴隨著大學成長而形成，是大學自治的一個重要標志，成為中世紀大學的重要制度。我國所應當遵循的學位制度邏輯應當是秉持“多元共治”的基本理念，以國家學位制度作為制度建設根基，以大學學位制度作為補充和介質，強調大學學位制度的補充作用，優化學位管理參與主體的權能劃分模式，規范行政權的行使，推動學位管理權能由上向下的轉移。從英國的學位制度建設來看，其學位管理權能的劃分也主要是傾向于大學，而且近些年來伴隨著政府對于高等教育介入的增強，學位管理呈現出多元化的管理特點。政府的學位授予權管理，主要體現在批準學位授予權、大學資格和對大學提供的學位課程和證書的質量監管上。英國高校的學位授予權和大學資格的批準過去和現在都要經過立法的程序[15]。

（三）明晰省級學位委員會的統籌調控地位

正如前文所論，省級學位委員會是在學位制度長期建設進程中逐漸參與到學位管理體制中的生成性主體，并不是從一開始就隸屬于學位管理體制。也有學者指出，各省級學位委員會在開展學位與研究生教育省級統籌的過程中出現了一系列問題，如研究生教育統籌工作難以滿足區域內研究生培養單位需求等。如何進一步發揮省級政府的研究生教育統籌權，已成為當前研究生教育治理體系建設急需解決的問題[16]。針對省級學位委員會的獨立權屬地位依然被忽視的現實問題，我國應當明確省級學位委員會的管理權限，鞏固省級學位委員會在授權體制中的地位，確認統籌調控權是省級學位委員會的核心權力。

為加強省級學位委員會建設，1989年國務院學位委員會在第八次學位委員會上決定，在有條件的省、自治區、直轄市試行建立省一級學位領導機構，1991年起先后在江蘇、四川、上海、陜西、湖北、廣東等六省市建立了省級學位委員會，而且省級學位委員會下設辦公室負責處理日常工作，并于 1995年頒發了《關于加強省級學位委員會建設的幾點意見》（學位〔1995〕38號），明確了省級學位委員會的工作職責。據此可知，授權給省級學位委員會的職權包括本地區學位工作的統籌規劃權、一定范圍的學位授權審核權、對本地區學位授予單位學位授予工作的管理權、一定范圍內的學位授予監督權以及國務院學位委員會委托的其他職權。與此同時，《國家中長期教育改革和發展綱要（2010～2020年）》也明確提出，要完善以省級政府為主管理高等教育的體制，合理設置和調整高等學校及學科、專業布局，提高管理水平和辦學質量。學位管理體制縱向關系建構的基本理念應是通過學位法推進學位管理中央和地方關系的法定化，充分保障省級學位管理行政部門的學位管理統籌權，有效發揮省級學位管理行政部門在推動高等教育均衡發展并服務于地方發展、高層次人才培養等方面的重要作用[17]。明晰省級學位委員會的統籌調控地位有助于從縱向關系層面厘清學位管理主體之間的權能界限，從而真正實現“多元共治”模式下“國家—地方—基層—社會”運行邏輯的有序展開。

（四）進一步強化學位授予單位的自治權限

不可否認的是，我國已經形成國務院學位委員會、省級學位委員會和學位授予單位三級學位管理體系。在我國學位管理體制的管理機構按垂直原則分成三級結構體系中，國務院學位委員會其實是作為一種職權行政主體，其權力來源于法律的直接規定和直接授權。就學位授權審核來看，這一工作的最終目的是保持學位制度建設和研究生教育的健康、穩定和可持續發展。理想的學位授權審核過程應該是讓教育行政部門既能夠從繁重的審核事務中解脫出來，又能夠實現宏觀調控，使學位授權審核工作能夠堅持公平、公正和公開的原則，保證質量，優化結構；要使學位審核過程既能夠比較充分地落實學位授予單位的辦學自主權，又能夠有效地促進學科申報和建設并重，不斷提高辦學水平[18]。通過總結經驗，當前我國博、碩士學位點授權審核制度改革的方向應該是：進一步放權，各司其職，嘗試將博、碩士學位點授權審核權力交給學科、交給高校；實行形式多樣、靈活的學位點授權審核辦法；因地制宜地合理布局學位點授權審核工作；穩定規模，加強對已有授權點的建設。學位授予單位的自治在一定意義上也是大學自治的一種表現，從憲法的視角出發，在大學獲得基本權利主體地位之后，大學的學術、研究、教學、財務、人事等各方面的活動均成為憲法保障之自治權的內容。這些自治權可以排除國家法律、法規、行政行為、司法判決和其他公權力行為的侵害，任何與之相反或違背的規則或行為均屬違反憲法而無效[19]。

學位授予單位作為學位管理體制中的獨立主體，是“多元共治”模式下學位管理的基層一級，應當進一步強化其所享有的自治權限，以此彰顯大學自治與學術自由精神。隨著學位管理的“放管服”改革不斷深化，高校的自主權限不斷擴大，國家學位制度在實施邏輯上逐漸呈現出了大學學位制度的色彩。形式邏輯與實踐邏輯的分野，折射出兩種不同學位制度之間的內在張力，也決定了我國在學位法制建設中必須于二者之中作出審慎抉擇[20]。其實，提倡國家學位制度向大學學位制度的轉變，也是在某種程度上強調對學位授予單位的賦權，以大學自治涵括學位授予自治，從而提升學位授予單位行使權能的彈性空間。因此，有學者認為，大學學位制度之下，學位授予不再是委辦事項，而成為自治事項，這就意味著高等學校一經成立，同時即具有學位授予權，是高等學校作為教學研究機構的一項固有權利——自治權，而不再是來自于法律的授權。不管是公立高等學校還是私立高等學校，無一例外地具有學位授予權，從而根本改變國家和高等學校在學位授予事項上的權限分配，國家還學位授予權于高等學校，以使高等學校在學位授予事項上擁有廣泛的自主權[21]。

（五）促進社會組織參與學位管理體制運行

應對學位管理權能劃分的現實張力，破解社會組織的缺位無法對學位管理進行有效監督的實踐困境，我們應當促進社會組織參與學位管理體制運行。學位授權兼具學術自由權、大學自治權、行政權、受教育權、學位獲得權以及學位授予權等多種權力類型，因而學位授權的運行并不是一種簡單的單一權力運行，而是具有多種權力屬性的復合運行模式，對學位授權的認知應當保持一種科學、理性的狀態。整個學位管理體制具有強制性和封閉性，由于政府機構的直接介入，學位授權管理機構與大學之間的關系應適用行政法[22]。因此，綜合來看，還是應當進一步促進社會組織參與到學位管理體制運行當中，當然也需要相對減弱政府對學位管理工作的直接管理功能，維持政府對學位管理工作的間接指導作用，鼓勵并支持社會組織的參與。除此之外，促進社會組織參與學位管理體制運行，還應當為其提供充分的法制保障，以學位法的制定為契機增設相關法律條款，明晰其法律地位，賦予其一定的權能，并且保障其與其他學位管理主體的銜接互動。當然，地方也應當因地制宜，為社會組織參與本地區學位管理活動創造條件，營造良好的社會環境。

總而言之，在現代法治國家建設進程中，“大政府—小社會”的模式發揮了重要的作用，并一度成為影響社會各項事業發展的關鍵因素。在教育領域，國家對于高等教育的介入程度也是越來越高，主導著整個高等教育體制的發展。究其本質而言，學位管理不僅是國家行政管理體系的重要組成部分，同時也是一種學位制度建設參與主體的自律行為，社會組織的管理作用應當被充分尊重與挖掘。隨著學位的社會功能不斷強化，國家對于學位的引導與控制也日益傾向于“多元共治”的模式。而且，學位管理體制具有很強的國家管控色彩，學位授權審核也是一種提升國家培養人才能力和推動高等教育制度完善的重要途徑和方式。從法律關系來看，學位授權審核的法律關系主體是學校和政府，而且這種關系的本質屬性是隸屬于行政法律關系范疇。從動態運行過程來看，學位管理是一種學術權力和行政權力綜合運用的過程，既有法律制度設定主體的參與，同時也暗含著社會組織的參與，而且多種管理力量的整合也更能反映“多元共治”模式的價值取向。

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The Division Mode and Optimization Logic of Degree Management Power

WEI Wen-song GONG Xiang-he

Abstract： Degree management involves many links such as degree authorization review， degree qualification certification， degree award， and degree revocation. The powers division of related subjects is a key factor affecting the implementation of the degree system and higher education value， which requires great care. From a normative perspective， Article 23 of Education Law， Article 22 of Higher Education Law， and Articles 7 and 8 of Degree Regulations together constitute a normative system for the division of degree management powers. The two-level structure is the mode of power and function division presented by the legal provisions. From a practical perspective， the discretionary governance of the division of degree management powers has exceeded the legal framework. The twelve degree authorization reviews and related policies have changed the established division mode. Three dimensional progression is the power division mode presented by practical debugging. On the whole， the two power division models are not sufficient to deal with the practical issues of degree management and present a certain realistic tension. For this reason， the power division mode of multiple co-governance should be promoted. Specifically， the optimization logic of the division of degree management powers includes： taking multiple co-governance as the basic concept of degree management system reform， promoting the transition of the national degree system to the university degree system， clarifying the overall regulation and control status of the provincial degree committee， further strengthening the autonomous authority of the degree grant unit， and promoting the participation of social organizations in the operation of the degree management system.

Key words： degree management； division of powers and abilities； discretionary governance； realistic tension； multiple co-governance

（責任編輯 陳劍光）