黨內法規實踐、理論與未來研究展望

賀莉

摘? ?要： 早期的中國共產黨探索了一條依規實現組織有效管理的路徑。黨的十八大以來，黨內法規實踐的發展呈現出系統化、整體化推進的特點;黨內法規承擔了更多的政治倫理重塑的功能，既體現了規范倫理的要求，同時也反映了美德倫理的內涵。此外，黨內法規實踐也對黨內法規理論研究提出了迫切需求。基于黨內法規實踐和黨內法規學科的特點，未來黨內法規理論研究需要把握明確政治性，在學科融合的基礎上勇于創新，為實踐提供先導的原則。

關鍵詞： 黨內法規; 理論與實踐; 研究展望

中圖分類號： D26? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.015

Abstract： The early Chinese Communist Party explored a path to achieve effective management of the organization according to regulations. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the development of the practice of Party internal statutes has been characterized by systematic and holistic advancement; the statutes of the Party have assumed more functions of reshaping political ethics， reflecting the requirements of normative ethics and reflecting the connotation of virtue ethics. Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the practice of inner-Party laws and regulations has also placed an urgent need on the theoretical study of laws within the Party. Based on the practice of the Partys internal laws and regulations and the characteristics of the Partys internal laws and regulations， the future theoretical research of the Partys internal laws and regulations needs to grasp the principles： clear political nature， bold innovation on the basis of academic integration， and providing guidance for practice.

Key words： inner-Party regulations; theory and practice; research prospects

制度是一種穩固的、受到推崇的以及連續出現的模式[1]，表現為各種規章、規則，是人們所尊崇的道德倫理模范制度化的結果，它的用意在于限制和規范個人行為，使之符合一定的倫理[2]。制度主義以“組織”為分析單元，將其研究對象確定為正式組織以及非正式組織的“規則”“規矩”，研究組織“規則”對組織行為、組織績效的影響。而政治倫理學則研究規范和美德對于公權力的監督和限制。對于中國共產黨來說，立規定矩是組織形成、運行的必要條件;同時，作為一個政黨組織，與一般利益集團不同的是，立規定矩更是組織政治功能的實現途徑。筆者基于對中國共產黨黨內法規實踐和理論研究的梳理，旨在呈現黨內法規實踐和黨內法規理論研究的脈絡，并在此基礎上展望黨內法規理論研究的未來。

一、黨內法規實踐：從組織管理到政黨使命的彰顯

（一）依規管黨治黨的實踐始于中國共產黨的成立

規則的重要功能是規范組織活動和成員行為，只要組織成立，就會有這種內在訴求。從這一視角來看，依規管黨治黨的實踐從中國共產黨誕生那一刻就開始了。在馬克思主義政黨發展歷史上，“黨內法規”這一概念出現之前，就有了依規治黨的實質性活動。在1921年召開的俄共（布）第十次代表大會上，列寧要求黨的代表大會應當把吸取的教訓補充到中央的政治總結報告中，并進一步“變成黨的法規，變成法律”[3]。在中國共產黨的發展歷程中也同樣，黨的領導人在多種情況下使用“法規”“黨法”“黨規”這些概念[4]來描述黨早期的管理活動。比如，“黨內法規”這一概念的出現，是因為黨認識到張國燾的行為嚴重破壞黨的秩序并違犯黨的紀律，因此，黨的日常管理工作必須重申“個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央”四項最重要的紀律，同時，“還須制定一種較為詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”。規則、紀律是黨在日常工作中自然而然出現的一種管理工具、手段，其目的是實現組織的有效運行。

在新民主主義革命時期，承擔著規范黨員和黨組織行為的“規則”具體表現為綱領、黨章、法、議決案、條例等。黨的二大制定的黨章無論是在形式上還是內容上都具備了黨內法規的基本特點：條文規定明確、具體。在黨的六大黨章中，對民主集中制進行了明確規定，如“下級一定要切實執行共產國際委員會和黨的決議”等。這一時期的黨內法規，除了黨的章程，還有“黨法”“決議案”“條例”等形式。如1923年中共三大制定的《中央執行委員會組織法》、1925年通過的《組織問題議決案》、1931年通過的《中央巡視條例》等[5][6]。

新民主主義革命時期，中國共產黨建規立矩的實踐不斷發展的內在動因是組織規模的發展和組織任務的變化。黨組織成立之后，關于黨費的征收、移交、使用等，需要用制度加以規范。四·一二反革命政變后，出現了很多經不起考驗的黨員，退黨、出賣黨的行為時有發生，而在革命形勢積極向上的時候又容易出現投機分子，這就需要以制度的形式對黨員的“出和入”進行規范。同時，在黨的工作必須秘密進行的時候，怎么傳遞文件、如何在信件中表達思想和指令等，這些具體細致的規定是確保革命者生命和革命活動正常進行的保障。和任何一個掌握公權力的組織一樣，革命時期的黨，也面臨著腐敗的困擾，加強黨內紀律和監督的法令成為抵制腐敗的重要手段。在延安時期，伴隨著黨員數量的迅速增加和黨組織的壯大，又需要一系列的行為規范和組織制度來規范全黨的行為，提高黨組織的活動水平。各個階段革命形勢的變幻與發展，需要中國共產黨提出正確的路線方針并用黨內法規加以規定，例如黨的七大確立了毛澤東思想為黨的指導思想，并通過修訂黨的章程將毛澤東思想的指導地位確立下來，變成全黨都要遵循的綱領性規則。這些“黨內法規”都指向規范黨的組織運行的制度和紀律，這說明，只要作為組織的政黨要開展活動，就必須依照一定的“規矩”“章程”。

（二）政治倫理視角下的黨內法規實踐

中華人民共和國成立后，中國共產黨所面臨的任務比革命時期更加復雜，不僅要對內實現有效管理還要對外承擔起國家公權力的行使。盡管在革命時期中國共產黨已經要面對公權力的制約和反腐敗，但是中華人民共和國成立之后，這一問題就變成一個政治制度設計中必須要考慮的問題。在人類政治文明發展的進程中，如何對權力進行制約和規范，促使統治階層能夠始終服從和服務于公共利益，是一個共性的難題。破解難題的方法從個體行為所遵從的權威的來源可以分為兩類：一類是來自于內部——自省和贊揚;另一類來自外部——他律和約束。自省來源于美德倫理的范疇，強調的是“我應該是什么樣的人”;他律則來源于規范倫理的范疇，即“我應該做什么”[7]。

在中華人民共和國成立之后，黨內法規從側重組織管理走向側重政治倫理的表達。十一屆三中全會是黨和國家前途命運的重要轉折，黨的工作重心從“階級斗爭”轉移到社會主義現代化建設上來，黨的自我革新重新啟動。經歷“文革”十年后，黨中央深刻認識到加強黨內法規和制度建設的極端重要性，由此開始健全黨規黨紀，嚴肅黨紀，恢復黨和國家正常政治生活[8]。1978年，中央紀律檢查委員會恢復工作;1980年，《關于黨內政治生活的若干準則》制定頒布，這部《準則》對林彪、“四人幫”肆意踐踏“黨規黨紀”的行為進行了批判，并提出“《準則》是全體黨員都要認真學習、自覺遵守的黨內法規”。2011年，胡錦濤在十七屆中央紀委第六次全體會議上強調指出：“要適應新形勢新任務的要求，加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設，提高制度建設的質量和水平，做到用制度管權、用制度管事、用制度管人，推進黨的建設和黨內生活制度化、規范化，推進黨風廉政建設和反腐敗工作的制度化、規范化。”這些論述所聚焦的，都是制度與權力的內在關系，凸顯了以黨章為核心的黨內法規制度體系對于管黨治黨的重要性。黨內法規制度建設是中國共產黨在中國特色社會主義道路探索中，認識到依規治黨管黨重要性的理論自覺和實踐自覺。

（三）黨的十八大以來，黨內法規實踐充分發展

黨的十八大以前，黨內法規制定工作遵循“成熟一個，制定一個”的探索型立規方式推進[9]，黨內法規制度建設相對零散，有什么樣的需求就制定什么樣的黨內法規，黨內法規制定領域存在碎片化、隨意化、應急化傾向，黨的建設各領域法規覆蓋不全面、比例不平衡現象比較嚴重[10]。黨內法規制度建設的橫向邏輯表現出黨的組織建設、反腐倡廉建設方面已形成比較系統完備的法規制度體系，但黨的領導和黨的工作、思想、作風等方面的法規制度建設相對滯后，體系尚未成型[11]。為解決這些問題，黨的十八大以來黨內法規制度體系建設遵從急用先立原則，抓住核心方面和關鍵環節，集中力量重點推進，既立柱架梁，也添磚加瓦[12]。并明確了“1+4”的結構：黨章為最高依據，組織法規制度、黨的領導法規、黨的自身建設法規、黨的監督保障法規為基本結構，這一結構也是黨成立以來，首次在宏觀上的體系規劃[13];并且，從黨內法規的制定主體、行為方式（黨的領導+黨的自身建設）、監督體系進行了基于黨的工作內在邏輯的整體性設計，不斷規范黨的組織活動和黨員行為，也大大提高了黨內法規制度建設的水平。這一時期的黨內法規制度實踐凸顯政治倫理要求，既有反映規范倫理要求的監督、處分類法規，又有反映美德倫理的廉潔、自律類法規。

黨的十八大以來，黨內法規制度建設的內涵和外延不斷豐富，工作鏈條不斷延伸，工作格局不斷拓展。黨的十八大以前，黨內法規制度建設主要指的是黨內法規制定工作，黨的十八大以后，黨內法規制度建設從制定向前延伸至規劃、設計，向后延伸至備案審查;備案審查之后還拓展了清理環節和解釋環節。2012-2014年開展的第一次清理工作，對新中國成立至2012年6月的黨內法規進行全面徹底的清理，清理工作力度很大，為下一步黨內法規制度建設提供了堅實的基礎。解決了原有的黨內法規存在的不一致、不協調問題。清理之后的環節是黨內法規的解釋環節，同時黨內法規的研究也是黨內法規制度建設的重要環節。可以看出，黨的十八大以來黨內法規制度建設每一個環節都取得了非常大的進展，為黨內法規研究提供了豐富的實踐素材。

黨的十八屆四中全會將黨內法規制度建設納入中國特色社會主義法治的體系框架中，著力推進依法治國和依規治黨這兩條國家治理的路徑一體并行。在黨中央的高度重視下，圍繞著“服從服務于依法治國、依規治黨大局”的時代使命，黨內法規制度建設顯現了鮮明的時代特色：整體性、戰略性、協調性、有序性等[14][15]，注重頂層設計和長遠規劃以期“逐步構建內容協調、程序嚴密、配套完備、有效管用的黨內法規制度體系”[16]。

二、黨內法規理論研究：解讀與嘗試建構并行

（一）習近平關于黨內法規制度的重要論述具有實踐和理論兩重屬性

黨的十八大以來，習近平針對黨內法規制度建設形成數萬字的重要論述，這些論述包括了黨內法規制度建設的方方面面，從黨內法規制度建設的頂層設計到具體的條款落實，明確了黨內法規制度建設的重大理論和實踐問題，為黨內法規制度建設提供了思想指南和行為指引。習近平關于黨內法規制度建設的重要論述既同毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤黨內法規制度建設理論一脈相承，又直面時代問題予以創新，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是推進新時代黨內法規制度體系建設的指導思想和行動指南。他認為，加強黨內法規制度建設、實現黨的治理法治化是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，并為其提供改革動力和根本保證。這些重要論述既是中國共產黨在新時代探索依規治黨的具體實踐，同時又是黨內法規制度建設的理論概括。

（二）黨內法規理論研究嚴重滯后于黨內法規實踐

黨內法規學的研究對象是黨內法規這一政治現象和社會實踐。實踐是理論關照的對象，也是理論得以誕生和發展的基礎，有了對黨組織活動和黨員行為進行規范的實踐活動，才有了以這一政治現象和社會實踐為對象的理論研究。黨的十八大以后的黨內法規理論研究經歷了一些波折。在起步階段，研究者們注重對于“黨內法規”這一概念的辨析，不同的學者從各自學科角度對這一概念進行了論述。一些學者建議從概念界定入手，厘清“規”與“法”、“內”與“外”的關系，確定黨內法規基礎理論的范疇;另一些學者則從不同角度論述這一概念的合理性，如“軟法性質”“約定俗成”等。也因為“法”字，給黨內法規這一概念使用帶來了諸多爭議。一些研究盡量少用或不用“黨內法規”這一概念，另一些研究是用其他概念代替“黨內法規”。這使得一段時間以來，黨內法規研究拘泥于理論世界概念辨析，而忽視了實踐層面這一政治現象存在的客觀實際。

黨內法規研究是一項實務性非常強的研究，過度關注概念本身反而使得研究脫離了現實，在理論的層面構建理論，沒有注意到實踐中這樣使用的深層次原因和現實需求，無法建立理論研究和實踐的聯系，也就談不上理論研究對實踐工作的指導和引領。這本質上是對黨內法規研究特點和屬性的不理解。對于基本概念的討論隨著黨內法規實踐對理論研究的迫切需求漸漸顯得不那么重要，這一概念越來越多地出現在中央文件、會議、領導人的講話中，依規管黨治黨實踐的快速發展使得黨內法規成為一個不得不被重視的社會政治現象，相比較于純理論層面的概念辨析，學者們更加注重對實踐的關照，并開始反思中國特色社會主義法治體系和西方法治體系的根本區別，著手構建中國特色的政黨、國家、社會關系調整的法規制度體系。

（三）理論研究還不能夠對實踐產生規范、引領的作用

黨的十八大以來的黨內法規制度建設進入了頂層設計和整體規劃的有序、系統推進階段，黨內法規實踐也對黨內法規理論研究提出了迫切需求。除了對習近平黨內法規制度建設重要論述的研究，學者們的研究深入到黨內法規制度建設的具體實踐，并對這一時期黨內法規制度建設的特點進行了不同角度的總結。一些學者從發生學視角追溯了黨內法規制度建設的起源、歷程以及經驗教訓，指出新時代黨內法規制度建設面臨的種種問題，并從理論上探討這些問題的解決對策。

黨內法規制度建設的實踐為理論研究提供經驗依據和研究問題的同時，也希望獲得理論研究的先導和指引，因為黨內法規理論研究處于整個黨內法規制度建設的基礎地位。但事實上，黨內法規研究長期以來一直是黨內法規制度建設的短板，相較于蓬勃發展的黨內法規實踐，黨內法規理論研究嚴重滯后。理論研究不僅僅滯后于黨內法規實踐，還滯后于實務研究。比如對黨內法規的概念、基本特點、制定權限、制定原則、與國家法的關系、制度體系的形態等基本問題的解決，都是實務部門在制定黨內法規五年規劃、黨內法規立法的過程中，必須要面對并對之有基本界定而得出的研究成果，而不是來源于理論研究。黨的十八大以后，黨內法規研究人員少、成果少、平臺少、交流少的狀況有所改觀，但黨內法規自身體系、黨內法規與國家法律的關系等基礎理論問題還沒有解決，黨內法規的學科屬性以及基本理論，如調整對象、研究方法、范疇、淵源、關系等都還有待進一步研究。

從研究質量上來看，黨內法規理論研究在很長時間內，很大程度上取決于國家、黨和社會對于黨內法規的認識和重視程度，取決于黨內法規建設的實踐狀況。黨的十八大以前，全國范圍內沒有專門的黨內法規研究機構，黨內法規專業科研人員寥寥無幾，研究成果也低迷徘徊。黨的十八大以后，這種情況有所改觀，表現為黨中央高度重視黨內法規研究的政策支持，推動黨內法規研究機構的成立，國家社科基金增列黨內法規研究項目，立項基金也實現了從無到有[17]。

三、未來研究展望：基于學科發展規律的分析

黨內法規學的研究對象，首先是社會現象而不是自然現象。研究依規治黨這一特定社會現象，不僅包括“規”，更重要的是“治”。也正是因為黨內法規學是一門基于實踐需求的學科，來自實踐的規范也是理論研究需要遵循的。

（一）黨內法規實踐的政治屬性是理論研究必須正視的問題

與其他學科相比較，黨內法規研究的政治屬性非常突出。從政治建設的高度把握黨內法規研究的出發點和落腳點，更好地服從服務于加強黨的全面領導，堅持黨要管黨從嚴治黨是黨內法規研究的立場。作為一個馬克思主義政黨，政治屬性是根本屬性，黨內法規的研究對象是中國共產黨黨內法規制度建設這一政治現象，其中既包括作為行為表現的建設過程，也包括作為文本表現形式的法規制度體系。研究黨內法規制度體系及其運行，要明確中國共產黨作為執政黨的政治屬性及其運作規律。現有的政治制度、政治體系是研究的起點和基石，從事黨內法規研究不能隨心所欲地開展研究，也不能照搬西方政治制度、政治體制下的政黨執政理論。

黨的領導是中國特色社會主義法治的本質特征和根本要求[18]，法的政治性質和實施運用的首要前提是政治正確，因此不會有超乎國情、超越階段的法治體系和法治道路[19]。習近平指出：“每一種法治形態背后都有一套政治理論。”[20]公法領域內的爭論只是政治爭論的延伸。在中國共產黨的領導下，通過全面從嚴治黨、依規治黨實現當下的治理目標（小康社會）以及未來的共同理想（共產主義社會）是黨內法規實踐最基本的政治功能。黨內法規體系屬于中國特色社會主義法治體系中的一部分[21]，工具屬性是其內涵的重要構成。以黨權的合法運用來支持法律秩序，是黨治國家在特定歷史時期內走向現代法治國家的必經階段[22]。黨內法規的理論研究要明確黨內法規實踐的工具屬性，即黨內法規實踐是中國共產黨以政黨力量和政黨資源實現國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，而這個治理體系和治理能力的現代化是在社會主義并且是社會主義初級階段的大框架下實現的。

（二）黨內法規學的研究要在汲取多學科研究成果的同時開拓創新

黨內法規研究還要積極進行理論和實踐的創新。沒有哪一個國家的執政黨建設能夠為黨內法規研究提供現成的研究成果，黨內法規研究必須立足中國實際，立足中國共產黨的實際。同樣，也沒有哪一個學科能為黨內法規研究提供現成的研究成果，無論是馬克思主義學科、法學學科、黨建學科、政治學學科，都不能直接為黨內法規研究提供現成的研究指引，必須在多學科融合的基礎上進行創新探索。在研究內容上，要重點加強黨內法規基礎理論研究，著力構建黨內法規理論體系，在這樣一個大的理論體系和框架中，能夠更加準確地把握黨內法規制度建設的特點，并對未來實踐和研究趨勢進行預判。

在研究視野上，綜合運用多學科的知識進行跨學科深入研究。黨內法規研究建立在多學科理論研究的基礎上，法學、黨史黨建、政治學、馬克思主義理論以及其他學科都能為黨內法規研究提供理論上的指引，為夯實黨內法規研究基礎貢獻力量。黨建基礎理論能夠從黨的產生、組織體系、性質、遵旨、目標等方面闡釋黨內法規制度建設;政治學基礎理論能夠從政黨政治活動的本質和表現形式等方面對黨內法規制度建設作出理論闡釋;法學基礎理論能從價值、功能等方面為黨內法規制度建設提供理論參鑒;而馬克思基本理論更是理解黨內法規制度作為上層建筑的特點和屬性的理論指引。在學科共建的基礎上才能提高黨內法規研究的深度和系統性，才能完成本學科的重大基礎理論構建問題。

（三）黨內法規理論研究要為實踐提供先導和引領

相較于其他學科，黨內法規學科屬于實踐性非常強的學科，脫離實務的黨內法規研究沒有任何立足點和現實意義。問題導向是黨內法規研究理論結合實際的突破口，實踐當中存在的問題是黨內法規研究的著眼點，即通過解決現實問題而完成理論創新。實務部門對問題的解決和理論研究對問題的透析是理論聯系實際的契合點。理論研究要保持高度的學術敏感，及時跟蹤實踐需求和實踐進展，立足實踐、服務實踐。衡量黨內法規研究最直接的標準就是看理論與實踐的契合度，理論研究能否為實踐工作提供參考和借鑒。應堅持問題導向，保證黨內法規建設切實有效。堅持以問題為導向全面從嚴治黨，可以避免陷入純粹理性規范的理想化境地，確保黨內法規切實有效。

理論聯系實際的重要途徑是要跟進黨內法規制度建設的重大問題，深入學習習近平關于依規治黨重要論述，深入闡釋黨中央關于黨內法規制度建設的重大判斷、重大實踐。如何能盡早地跟上中央層面關于黨內法規實踐的布局是當前理論研究亟待解決的問題。只有及時跟進才有可能為黨內法規制度建設提供理論參考和決策咨詢建議，從而發揮理論引領實踐的功能。對于中央已經有明確判斷和定論的問題，要在保持一致的基礎上進行學理解釋，而不是對已有定論的實踐進行理論上的否定，這對于黨內法規研究來說非常重要。理論聯系實際還需要在學習黨內法規文本的同時及時跟進基層黨內法規實務，研究中國共產黨如何通過黨內法規制度建設保障治國理政總體布局的落實，研究中國共產黨如何通過黨內法規制度建設這一途徑來實現黨的領導和全面從嚴治黨。總之，黨內法規學術研究要把牢政治方向，與實踐契合，一方面要及時跟蹤和學習黨中央關于全面從嚴治黨和依規治黨的重大決策部署，深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是關于制度治黨、依規治黨的重要論述，這些對我們的研究有著方向性的指導意義。另一方面要注重跟進黨內法規實踐，因為黨內法規從學科屬性來說，屬于應用領域的研究，脫離開實踐的理論研究是沒有生命的，也是沒有意義的，更產生不了實際效果。

（四）黨內法規理論研究要及時總結實踐經驗

提煉并總結新時代黨內法規建設所顯現的時代特征，中國特色，有助于從理論上深刻理解并把握習近平關于黨的建設重要論述的整體性和系統性，豐富并充實中國特色社會主義黨的建設相關理論。通過比較分析，在把握新時代黨內法規制度建設特征的基礎上，對黨內法規制度建設的實踐走向進行分析，可為黨內法規制度建設提供理論參考和借鑒，并基于對黨內法規制度建設理論研究不足的總結，提出下一步黨的建設理論研究的時代任務。

以時間軸為基準的縱向比較研究，可識別和提取黨內法規制度建設的“時代特征”。在縱向的歷史比較研究中，提煉和總結黨內法規制度建設的“時代”特征，有助于形成對政黨制度建設的歷史發展趨勢和走向的判斷，以理論引領實踐，追蹤實踐。以其他政黨黨內法規制度建設為參照，以地域分布為基準的橫向比較研究，則可提煉和總結中國共產黨黨內法規制度建設的實踐特征，有助于形成基于政黨制度建設的“中國特色”，豐富制度自信的理論基礎。而對于新時代黨內法規制度內部體系建設特征的把握，有助于深刻理解從嚴治黨和依規治黨的理論創新，認識并理解黨的執政規律，提高黨的執政能力，增強黨內法規制度建設的科學性和針對性。

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[責任編輯、校對：黨? 婷]