中國城市社區協商民主實踐創新：定位、特征與時代意義

李欣

摘? ?要： 21世紀以來，隨著“中國特色社會主義協商民主”概念的提出，協商民主作為一種民主形式和制度安排，已經成為當代中國特色社會主義民主政治的重要內容。在政府改革的邏輯中，城市社區協商民主是作為中國協商民主體系的多層次形態之一而被納入改革視域的。伴隨著國家對基層認識和管理方式的不斷深化，推進城市社區協商民主已經成為中國民主政治制度中不可或缺的組成部分。因此，深化對我國城市社區協商民主的定位、主要特征與時代意義等重要問題的認識，將有助于推進基層社區協商民主實踐的進一步發展，完善中國特色社會主義協商民主體系。

關鍵詞： 協商民主; 城市社區; 定位; 特征

中圖分類號：? D60? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：? A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.011

Abstract： Since the 21st century， with the introduction of the concept of “Deliberative Democracy of Socialism with Chinese Characteristics”， deliberative democracy， as a form of democracy and institutional arrangement， has become an important content of contemporary socialist democratic politics with Chinese characteristics. In the logic of government reform， deliberative democracy in urban communities， as one of the multi-level forms of China's deliberative democracy system， has been brought into the perspective of reform. With the continuous deepening of the states understanding and management methods at the grassroots level， the promotion of urban community deliberative democracy has become an indispensable part of Chinas democratic political system. Therefore， deepening the understanding of such important issues as the orientation， main features and significance of deliberative democracy in urban communities in China will help promote the further development of the practice of deliberative democracy in grassroots communities and improve the system of deliberative democracy of socialism with Chinese characteristics.

Key words： deliberative democracy; urban community; orientation; characteristics

自中央明確提出建設中國特色社會主義協商民主后，中國特色社會主義協商民主實踐便進入了廣泛、多層、制度化發展的階段。近年來，基層協商民主實踐創新不可謂不多。在中央的指導意見下，發展和完善社會主義協商民主制度被多次強調，在全國范圍內更是如雨后春筍般被實踐。各地方政府對于基層協商民主的重視，正是由于它與其他領域的協商民主形式共同構筑了中國特色社會主義協商民主制度體系;并且，在中國的城市治理中，社區作為城市發展和治理的基礎單元，社區協商民主的建構也被認為是一種有效的社區治理方式而被深深地嵌入社區治理當中。而我國政府對基層的管理方式也從“命令式”走向“協商式”，從社區統治到社區管理、從社區管理到社區治理再到推進社區協商民主，這在一定程度上體現了國家對城市基層社會治理范式的轉變。因此，在新的歷史時代背景下，加強對我國城市社區協商民主議題研究的價值將進一步凸顯。基于此，本文著重對我國城市社區協商民主的定位、主要特征與時代意義等重要問題進行研究，以期為推動我國城市基層社區協商民主實踐發展和本土化經驗提煉提供相應參考。

一、中國城市社區協商民主的定位

城市作為中國經濟和政治發展的重要“堡壘”，在城市基層發展協商民主，符合中國共產黨一以貫之的戰略性決策和思維，也體現了以執政為民為取向的基層民主政治建設的應有之義。并且，我國城市社區協商民主發展所取得的成效，都將為城市居民自治完善和中國基層民主發展做出直接的經驗貢獻。鑒于城市社區協商民主處于中國協商民主體系的最底層級，從其作用范圍而言，可將其定位于兩個方面：

（一）基礎性

一方面，中國實行“兩級政府，三級管理”的城市社區管理體制，街道辦事處是城市行政管理的最低行政層級。因而，這里的“基礎性”不是指行政層級上的，而是指在現行的城市管理體制中，在協商層級上最靠近公眾的協商。城市居民自治，不僅是城市基層民主的基石，而且是城市基層社會管理的重要環節，體現了城市社區建設的價值取向和目標。建設中國城市社區協商民主需要充分發揮社區居民的積極性和主動性，使他們去參與社區事務管理，這對于實現居民自治、使居民直接享有當家做主的權利具有較強的現實意義。從社區居民參與的效度看，通過基層協商可以產生更有效的公共決策。因為：一是，社區群眾對所作的決策內容會相對較為熟悉，能夠給出較好的建議;二是，社區協商民主過程相較于行政管理體制能夠創造出更優的公共決策，因為所有的利益相關者都有機會提供有益的信息和進行深入的信息交換。同時，不僅可以帶來公共決策的合法性與合理性，也增強了治理者與被治理者之間的聯系，既降低了基層政府解決公共問題的行政成本，同時也可以有效減少政策執行中的沖突和摩擦。因此，在具體制度上，應注重社區居民的切身利益訴求，運用具體協商民主形式，為居民提供政治參與渠道。在城市社區協商民主與城市居民自治制度的結合中，探索出符合各地方社區需求的協商式制度形式。

另一方面，城市社區通過確立協商民主平臺，將協商民主平臺作為一個常設制度，可以將不同的利益主體經常地集合在一起，通過理性談論，為了社區的公共事務或亟待解決的事項而進行公共協商，因此，它的基礎性還表現在其日常性和經常性。社區基層協商不同于政協協商、行政協商和立法協商等等，它所涉及的協商事項，一般都是圍繞某一基層社區及其特定社區居民與群體性利益相關的事項，都是涉及社區居民日常的、與社區生活息息相關的公共事務。因此，城市社區協商民主的另一最大特點就是可以依據社區群眾需求而展開協商，協商頻率的發生較為經常。

（二）契合性

一方面，協商民主是基層治理現代化中政府、社會與市場的有效契合點，基層協商民主與基層治理現代化關系密切，是基層治理現代化的應有之義。作為現代化制度體系的一個重要環節，協商民主也成為治理現代化的重要內容。[1]41我國提出推進國家治理體系和治理能力現代化，要求以現代化的治理理念、治理模式和治理機制全面取代原有的舊的社會管理模式。可以認為，國家治理現代化的整個過程也是激發市場與社會活力的過程。而市場和社會力量的發育和國家治理現代化的銜接點就是推動公民參與。如果沒有公民的參與，市場和社會主體活力的激發就會缺少有效路徑。因此，從總體上看，新的社會管理體制注重社會管理主體的多元性、參與性與合作性，以應對社會治理中面臨的困境。同樣，城市基層的社區治理在解決日益復雜矛盾的背景下，以多元化機制，創新社區治理模式也成為了各基層社區的新追求。協商民主強調的社會治理主體的協商合作，強調政府與社會的協商，在協商制度框架下整合社會資源，理順主體關系，從而提升政府效能，這些都與基層治理相契合。因此，基層政府推動協商民主的動力來源可以歸納為以協商過程推動治理績效的提升，城市社區協商民主制度化建設已成為社區治理現代化的重要維度。

另一方面，發展基層協商民主與推動基層民主政治建設相契合。人民民主本質上是一種大眾參與式民主，它努力體現廣泛性和真實性的特征。在理論上，擴大公民參與是民主政治的題中之意。社會主義基層協商民主制度建設，著眼于尋求創新基層民主的完善路徑，擴大人民自我管理的范圍和增強自我管理的能力。可以說，通過協商民主在基層民主政治建設中的創新實踐，它完成了我國基層民主政治建設的四個轉變，即從壓力型政府向民主合作型政府的轉變，從理念性民主、結果性民主向實效性民主、程序性民主的轉變;從參與主體利益的單一性向參與主體利益的多元性轉變，從權力與利益之間分配逐漸向權力與利益之間的博弈轉變，增加了基層政府行政的開放性與創造性。[2]因此，在城市基層建構協商民主是一種理性的政治選擇。它以賦權的方式和貼近基層民眾的議題，逐漸培育民眾政治參與和民主意識，以實現擴大參與的廣泛性和真實性，提高民眾參與能力和水平，優化參與效率，力圖實現向參與型政治文化的轉型、推動基層自治發展與推進基層民主政治完善等多重民主化的目標。

二、中國城市社區協商民主的主要特征

基層協商民主的建構及其制度化構成了中國特色社會主義民主政治的重要表征，而不同層面的協商民主實踐也會呈現不同特點，因此，城市社區協商民主一定有別于其他領域的協商民主形式，其主要特征有：

（一）以黨組織為領導的多方協商

現代的民主制度建立在政黨制度之上，協商民主也并非強調無政府主義，并且在各國協商民主的具體實踐中，也都不是任意、自發形成的。因此，在協商民主制度建設中，需要一種政治力量來進行引導和規范，這個力量就是政黨，而在中國，這一政治力量與權威便是中國共產黨。中國將協商民主作為人民民主實踐的重要形式，這既與中國社會轉型和發展具有內在的契合性，也與中國共產黨努力用協商民主來運行黨的領導、人民當家作主和依法治國三位一體的中國民主政治發展模式有關。[3]137不論是理論還是中國民主政治實踐都表明，要在現有的制度框架內完善基層協商民主制度建設，就不能離開黨的全面領導。現代中國的國家建設最終是在中國共產黨的領導下進行的。[4]中國共產黨的執政地位和領導核心的作用，能夠保證推動協商民主實踐的持續發展，保障協商民主的正確性和有效性。

首先，黨的基層組織是建構基層協商民主的重要保障。建構基層協商民主的出發點就是要推動基層自治發展，實現國家與社會的良性互動。那么，城市居民自治的發展就必然要求國家權力的適當退出，然而由于我國社會發育還尚不充分，就面臨需要一個力量來填補和維系與社會之間的關系，從而使協商民主能在社區得到有序發展。顯然，在當代中國政治結構中，解決這個問題的最好途徑就是黨的組織。雖然在《城市居民委員會組織法》中沒有明確黨與城市基層群眾組織之間的關系，但是中國共產黨在社會基層的存在已有很長的歷史，并且，在中國的政治發展中，中國共產黨是核心力量，其領導作用貫穿于社會生活的各個層面。所以，具體說來，在城市社區協商民主建設中，就是要通過加強黨對社區事務的領導，以保障社區協商民主的發展，這同時也是保障國家對社會的有效調節。

其次，中國共產黨作為改革的領導核心，能否及時、充分、準確地回應來自社會和群眾的需求已成為執政合法性的一個重要基礎。基層協商民主之所以得到普遍推廣，乃是因為它有助于解決這些問題。因為，社區協商民主夯實了黨與普通群眾的密切聯系。黨的政治溝通機制主要由黨內溝通機制、黨政溝通機制、黨際溝通機制和黨群溝通機制構成。[5]而在城市社區開展協商民主，其重要目的之一在于協調、整合和實現社區公共利益。基層自治的主體是居民個人，其發展的直接動力來自于對個體自主性的發展要求和對個人利益的訴求。但是，基層社會個體的多元、關系的松散，在進行協商和達成共識中，就會需要一個主導性的力量，而基層協商民主也可以作為黨群溝通機制的一個重要補充。

總之，沒有基層黨組織的領導，社區基層協商民主很有可能會失去方向。當前，在城市基層，正在形成以基層黨組織為核心的多方協作的協商民主，在要求行政力量退出社區的趨勢下，加強黨在社區的主導作用和服務功能，既可以保障基層自治組織的權力又可以保障協商民主的有效運作。

（二）社區群眾的廣泛直接參與

中國社會在長遠發展中的“強國家、強社會”目標，決定了對處在國家和社會中間的城市基層群眾自治發展的要求，即以自治為取向，以黨領導為核心，以群眾廣泛參與為動力，而社區發展的內源性決定了它的發展動力最終仍需要來自社區群眾的廣泛直接參與。城市社區協商民主要求社區群眾的廣泛直接參與，正與我國城市居民自治的要求緊密契合在一起。由于政治發展的最基本的要素包括制度發展和人的發展。因而，建構城市社區協商民主有助于推動基層自治制度發展，從而使自治主體即社區群眾的自身得到發展。并且，直接的突出表現為社區多方協商主體的制度化參與，以共同開發協商民主制度效能。

首先，近年來，推進的城市社區協商民主就是居民委員會、行政官員、駐區單位與群眾等，直接圍繞社區公共事務和群眾普遍關心之熱點和難點展開自由、平等、公開的對話和協商，充分聽取民意，在尊重協商結果的基礎上做出科學的決策。城市社區協商民主的官民直接對話協商形式，擴大了普通群眾對社區公共事務的參與度、知情度和理解度，提升了普通群眾在基層公共事務上的發言權，同時也為基層民主的直接政治參與提供了制度化平臺。正如，馬克思曾指出：“民主制度的獨有特點就是國家制度無論如何只是人民存在的環節......不是國家制度創造人民，而是人民創造國家制度。”[6]281而協商民主所內涵的“協商式”政治參與途徑本身就可以視為促進基層群眾參與政治方面的更為有效的方式，進而推進基層民主政治建設。

其次，在新的歷史背景下，城市居民自治的完善，要在圍繞著擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理社區自治事務而展開。我國是人民民主專政的國家，人民群眾是國家的主人，在居民自治制度中發展協商民主，能夠對作為自治主體的群眾進行民主的宣傳和教育，提升其現代公民意識，培育其民主素養。在基層協商民主實踐中，通過直接鼓勵協商主體間的自由平等、理性責任的溝通和交流，從技能上提升社區群眾的協商能力和思考問題的能力，使基層民主參與從有一種遠離、陌生群眾的“奢侈品”變為一種基層社會普遍遵守的行為準則的“必需品”。

可以想象，如果在城市基層可以建構程序合理、環節完整的社區協商民主制度，使社區協商主體針對社區公共事務與涉及自身利益的公共問題都可以廣泛直接參與，那么就可以在很大程度上有效促進公共利益，化解基層利益糾紛，形成科學合理的民主決策。這不僅可以使基層群眾的訴求直接及時得到表達，還可以使社區居民成為更具有家園意識和包容精神的社區主人翁。

（三）協商樣態豐富

在中國城市社區協商民主實踐中，最顯著的特征之一就是其樣態的豐富性。基層協商民主制度是在基層民主政治建設中發展的，與基層群眾自治制度相結合的新型民主形式，產生了廣闊的創新空間。

與中國農村基層協商民主實踐相比，城市社區基層協商民主實踐處于起步階段，也尚未形成能和浙江溫嶺“民主懇談”相較的相對成熟的協商民主制度形式。這是由于改革開放以來中國社會發展的現實邏輯，即農村基層群眾自治發展在一定程度上領先于城市。因此，以自治為依托發展起來的農村基層協商民主就早于城市。但是，城市的天然基礎優于農村，并且在各城市基層推動協商民主制度建構已成為了各基層政府創新社區治理的重要方式和手段。當前，在中央政策的推動下，各城市基層政府基于自身特點和資源優勢，根據實際需要，創新各城市社區的協商議事方式，擴展群眾參與平臺。在城市基層群眾自治基礎上發展起來的社區協商民主，讓群眾自己商議、管理自己的事務，才能更好地推動基層自治的發展。誠如密爾所言：“對于一個人的福祉，本人是關切最深的人;除在一些私人聯系很強的事情外，任何他人對于他的福祉所懷有的關切，和他自己所懷有的關切比較起來，都是微薄而膚淺的”[7]82。所以，只要對城市基層協商民主制度化建設予以足夠重視和采取適當策略，城市社區協商民主制度就能成為推動基層自治發展的重要途徑，成為我國民主化的重要政治資源。

習近平總書記在2014年紀念人民政協成立65周年的大會上曾指出：“要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商”[8]，這是由于大量涉及人民群眾直接利益的決策和工作主要發生在基層。就城市社區協商民主來說，從事項涉及范圍而言，一般是直接關系特定基層社區建設的公共事務和群體性的利益，包括基層政府的重大行政決策事項，或者是上級政府作出的直接關系某特定區域民眾權益的公共決策事項、社區民眾特定的群體性利益[9]。因此，基層在社區層面，就決定了基層協商民主具有更貼近群眾利益和決策的草根性特點，那么，生長于不同社會環境中的社區協商民主也必將形式不同。各城市社區采取不同的協商議事形式，是由于各地居委會面對的現實情況不同。中國地域遼闊，經濟發展程度并非整齊劃一，情況的千差萬別就決定了只能創設不同的協商民主制度平臺才能取得最佳的效果。

三、中國城市社區協商民主實踐的時代意義

中國協商民主的興起和發展與中國共產黨和中國人民的革命探索和長期實踐密不可分。協商民主作為中國民主政治形式之一，擁有廣泛的社會需求和深厚的政治基礎。城市作為經濟、政治和文化中心，是推動國家繁榮的動力機器。城市的建設和發展對于一個現代民族國家來說具有重要的影響和戰略意義，這必然要求國家對城市進行有效的治理。而社區作為城市建設和發展的基礎物理單元，城市社區基層民主政治建設水平，不僅作用于城市基層的民主和治理，還關系到國家民主政治建設進程和國家治理體系與治理能力現代化的戰略實施。顯然，在中國社會，建構中國城市社區協商民主制度的本身就是深化基層民主、創新社會基層治理，使城市基層群眾自治制度承載起其應有的使命，這一制度形式本身就蘊含著時代賦予的重要意義。

（一）展現了中國特色社會主義協商民主實踐的蓬勃生命力

當前城市社區豐富的協商形式，大量的協商探索，創新了社區層面的協商民主實踐，使社區基層協商民主處于蓬勃、廣泛發展之中。同時，在這一過程中不斷提升了基層民主的實質。首先，中國城市基層協商民主推進范圍在不斷擴大。從近年實踐進展來看，城市基層協商民主試點地區與采用協商民主的地區在不斷增加。如今，在江蘇、浙江、北京、山東、江西、安徽、四川、廣東、海南等省份的城市社區都在實施和創新協商民主實踐。其次，城市社區協商民主運行體系得到了初步的建立。從中央到地方性政策支持、制度規范、協商程序等都得到了初步的建構，隨著城市社區協商民主制度化建設的推進，社區協商主體、協商內容、協商形式、協商程序等方面不斷得到規范。第三，隨著城市基層治理創新的發展，協商民主日益受到基層政府的重視，形成了協商上的多級聯動。在社區層面無法協商解決的問題，或是社區通過“意見箱”、“居民聊天室”等渠道收集的情況，向街道或有關部門反映，再與相關主體進行協商，促成了多級的聯動協商。地方在基層創新協商民主實踐，不僅搭建了更廣泛、多樣化的協商平臺，協調基層社會多元主體利益訴求，同時也促使基層社會管理模式發生了轉變。

基于十八大以來的中央政策精神，要建設基層協商民主制度，就要堅持基層決策形成前協商成為決策的一個必要環節，這就需要廣泛了解基層群眾意愿和吸納基層群眾意見，將群眾的意見作為決策的前提和基礎。從當前各地方協商民主實踐來看，城市基層協商民主實踐經歷了從無到有，從雛形到不斷完善的過程，體現出了中國特色社會主義協商民主實踐創新的活力與生命力。

（二）體現了中國特色社會主義民主制度是“選舉+協商”的民主制度

“協商民主對于中國的意義在于，它以一種易于操作的、基礎性的、穩妥的方式促進社會主義民主政治建設，可以在很大程度上與主流政治話語實現較為平順的對接，同時與中國整體現代化的方向和目標并行不悖。”[10] 中國政治發展的現實已經表現出了對協商民主制度的需求。

一方面，從中國的實際來看，市場經濟的改革和快速發展導致社會的多樣性、多元性的急劇形成，國民財富和公民權益日益增加，獨立、多元的經濟主體的公共意識、平等意識和政治參與需求不斷增強，這些都促使公民社會不斷生長，從而使得協商民主制度建設具備了一定的社會條件。另一方面，已型塑的政治格局是協商民主賴以發展的前提。需要強調的是，“因為協商民主是一種直接民主形式，具有“草根民主”傾向，而中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度更多的是在各界精英中推動的高層民主。”[11]17建立在一個超大規模社會上的人民代表大會制度很難全面反映廣大人民群眾的利益需求，因此，中國協商民主制度的建設與完善需要發動各個階層民眾的廣泛參與。

基層協商民主制度建設離不開國家大環境建設，十八大以來的中國政治發展，為基層協商民主制度建設提供了政治契機。在城市居民自治中發展基層協商民主是其制度化的重要路徑，也是其制度化建設的題中之意。城市居民自治是城市基層民主的基石，也是城市社會基層管理的主要形式。我們不應忽視的是，隨著城市經濟社會的飛速發展，城鎮化給城市帶來了經濟績效的同時，也給城市治理帶來了新的挑戰。近年來，城市社區基層協商民主在基層民主治理中發揮了重要作用，它創造了民主主體多元合一的民主互動機制。從某種意義上說，它是黨的群眾路線在基層工作中的一種創新發展和實踐，它將黨的群眾路線具體化、深入化，并形成一種符合各基層社區需要的工作方法，成為了黨的群眾路線在基層政治領域的重要體現。推進城市社區協商民主制度建設，不論從形式上，還是從內容上，都是為了讓基層群眾更好地參與國家和社會管理，密切基層黨組織和人民群眾的溝通渠道，有利于提升政策科學、合法執政的能力。在現實中，協商民主與中國城市居民自治的結合探索出了很多具有普遍性、可推廣性的協商實踐經驗，其協商場域和內容幾乎涵蓋了社區自治生活的方方面面，它的實踐更為生動地展現了我國“選舉+協商”的民主制度。

（三）完善了中國特色社會主義協商民主體系

自“協商民主”概念提出后，中國對協商民主制度化建設的推進，不但形成了豐富的理論成果，而且取得了實踐上的成效。我國的協商制度形式正在促成多層次、立體的中國協商民主體系的形成，而其制度化發展不僅是現狀，更是未來發展的重要趨勢。

伴隨著全國基層協商民主實踐覆蓋范圍的不斷擴大，基層協商民主的實踐形式也不斷豐富。具體而言，中國基層正在成為協商民主理念和實踐相互結合的最佳實驗田，承載了公民最廣泛的協商，它的形式最多樣，是廣大人民群眾最直接參與的協商民主制度之一，它的廣泛實施最能促進基層群眾自治。當前，在基層自治中引入協商民主，發展程序化、規范化與制度化的協商民主形式，進一步推動基層政府治理能力的提升，對于滿足社區不同利益群體的多元需求，促進基層自治發展起到了關鍵性的作用，并業已取得了一定成績和積累了若干經驗。協商民主與中國基層群眾自治相互作用、相互補充，正在有力地促進中國基層群眾自治走向完善。城市社區協商民主作為中國特色社會主義協商民主體系中最基礎的一部分，它的日益發展和完善，正體現了社會主義協商民主體系的形成是一個漸進的過程，只有各個領域的協商民主制度相互促進、良性互動，才能構成一個科學完整的社會主義協商民主體系。在現實中，基層協商民主實踐從基層出發、從底層探索，與基層選舉民主共筑中國基層民主政治建設的重要內容，推動著自下而上的中國民主政治發展。我國完善社會主義協商民主體系，既是歷史的方向，更是現實的要求。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]